關(guān)鍵詞：風景名勝區(qū)；管理體制；天柱山

1引言

?  作者簡介：汪德根(1973-)，男，安徽師范大學旅游學院講師，碩士，研究方向為旅游地理、旅游管理；陸林(1962-)，男，安徽師范大學旅游學院教授，博士，安徽師范大學旅游管理學碩士點導師，研究方向為旅游地理、旅游學；劉昌雪(1978-)，女，安徽師范大學旅游學院2001級碩士研究生，研究方向為旅游文化。

風景名勝區(qū)是一個國家或地區(qū)旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其管理水平直接影響風景名勝區(qū)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效應。隨著我國旅游經(jīng)濟快速發(fā)展，旅游管理體制在不斷完善，尤其是飯店業(yè)管理和旅行社業(yè)管理已初具成效，但是，由于公共資源管理體制改革的滯后和政府主管部門行業(yè)管理的缺位，風景名勝區(qū)的管理在理論和實踐中都明顯落后于旅游行業(yè)。風景名勝區(qū)管理滯后與風景名勝區(qū)人工化、商業(yè)化和城鎮(zhèn)化等不良發(fā)展傾向直接相關(guān)。改善風景名勝區(qū)管理重要性、必要性日益凸顯。風景名勝區(qū)的管理研究隨之日漸被國外和國內(nèi)學者和管理者所重視。Mantell、McCurdy、Mackintosh等國外學者對國家公園的管理體系、管理方法進行了深入研究。國內(nèi)學者對風景名勝區(qū)管理的研究已取得一定的成果，這些成果大致可分以下幾個方面：第一類對比研究了中外風景名勝區(qū)管理情況，諸如中美風景名勝區(qū)管理的差異比較研究；詳細闡述了美國的國家公園系統(tǒng)、國家公園體系的發(fā)展歷程，并提出了對我國自然與文化遺產(chǎn)保護與管理值得借鑒的管理經(jīng)驗；介紹了加拿大國家公園的政策體系以及成功的管理政策；評述了美國、日本、德國等國外國家風景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀和經(jīng)營原則。第二類利用規(guī)制經(jīng)濟學的基本思想，從規(guī)制體制、規(guī)制機制和經(jīng)營規(guī)制等方面對風景名勝區(qū)管理進行了分析。第三類是關(guān)于風景名勝區(qū)是否出讓經(jīng)營權(quán)以及風景名勝區(qū)是否上市經(jīng)營的討論。第四類從風景名勝區(qū)居民社區(qū)系統(tǒng)規(guī)劃和建筑設(shè)計方面討論風景區(qū)的保護與管理。第五類從立法、依法方面探討風景名勝區(qū)的保護和管理［25，26］。另外，從國家與地方的關(guān)系，質(zhì)量、能量和信息的關(guān)系，資源保護與開發(fā)的關(guān)系，風景區(qū)化與城市化的關(guān)系的角度，對風景名勝區(qū)中一些問題進行了理論探討［27］。但是，上述研究只是針對風景名勝區(qū)某些方面，關(guān)于風景名勝區(qū)整體的管理體制研究甚少。風景名勝區(qū)的管理工作，有著高度的綜合性、區(qū)域性、整體性和社會廣泛性，沒有科學的、有效的管理體制，將嚴重影響風景名勝區(qū)的保護、開發(fā)、利用和旅游事業(yè)的發(fā)展。本文以國家級風景名勝區(qū)??天柱山為實證，對風景名勝區(qū)的管理體制進行探索性研究。?

2風景名勝區(qū)現(xiàn)行管理體制的主要問題?

2?1  風景名勝區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)界定不清?

  天柱山，古為南岳，又稱“皖山”，安徽省簡稱“皖”源于此。它位于安徽省安慶市潛山縣境內(nèi)。素以“峰雄、石奇、洞幽、水秀”而著名。1982年，天柱山被國務院批準為首批國家重點風景名勝區(qū)，1992年，被批準為國家森林公園，2000年，榮膺國家AAAA級旅游區(qū)。天柱山自改革開放以來經(jīng)歷了4次管理體制的變更①。天柱山主景區(qū)面積82.46平方公里，其中隸屬天柱山林場的為20.5平方公里，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個村的為61.4平方公里，隸屬天柱山風景名勝區(qū)管理委員會僅有50畝山場。雖然，天柱山成立了“天柱山風景名勝區(qū)管理委員會”，但實際上，天柱山管委會沒有景區(qū)土地、山場的所有權(quán)和使用權(quán)，對景區(qū)也就沒有執(zhí)法權(quán)。因此，管委會對景區(qū)只是“務虛”管理，管理缺少力度，致使景區(qū)近年來出現(xiàn)了一些建設(shè)性破壞、粗放式開發(fā)以及環(huán)境污染等現(xiàn)象，例如，林場和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出讓土地、林地，管委會事先不知道，等到土地使用證下發(fā)后辦建設(shè)手續(xù)時，再來控制為時已晚，類似這些情況的發(fā)生，主要原因是天柱山風景區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)界定不清而導致的結(jié)果②。?

①天柱山風景名勝區(qū)管理委員會．關(guān)于要求理順天柱山管理體制的請示．2002.1.8。?②天柱山風景名勝區(qū)管理委員會．天柱山管理體制亟待改革。

目前，我國不少風景名勝區(qū)的各種資源的所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)常常是交錯的，資源所有者或經(jīng)營者常常成為資源的實際擁有者。三權(quán)混同，使風景名勝區(qū)內(nèi)管理權(quán)分散，加上缺乏國家具體代表者的協(xié)調(diào)，使風景名勝區(qū)的管理政出多門，政令難以統(tǒng)一，有時經(jīng)營者的利益幾乎排斥所有者的利益，對資源的破壞而犧牲資源所有者的全局利益和長期利益。例如，廬山是世界文化遺產(chǎn)，而在2002年1，廬山登山北路10公里馬尾水處發(fā)生了炸山開路，毀林建停車場和房屋的事件，但該開發(fā)項目并沒有得到風景名勝區(qū)管理部門的批準，因為廬山風景區(qū)的管理由多個部門負責，廬山風景名勝區(qū)管理局實際所能行使管理權(quán)的范圍非常有限，對廬山山體以外地方無從管理，也無從監(jiān)督，對馬尾水處的炸山毀林行為，廬山風景名勝區(qū)管理局顯得很無奈。?

2?2風景名勝區(qū)管理缺乏權(quán)威性?

在我國風景名勝區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置中，農(nóng)業(yè)、宗教、林業(yè)、旅游、環(huán)保、建設(shè)、文化等部門均代表國家行使各部門的所有權(quán)與管理權(quán)，但綜合管理、決策和協(xié)調(diào)機構(gòu)、職能監(jiān)督機構(gòu)、基層執(zhí)行機構(gòu)以及其他各種機構(gòu)應有的權(quán)力及關(guān)系界定不是很清晰，履行職能與設(shè)定職能不一致，管理缺乏權(quán)威性［30］。甚至，一些地方盲目追求經(jīng)濟利益，將風景名勝用地當作一般的土地，低價出租或轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，提出了諸如“誰投資誰受益”的觀點，一些有特殊背景的開發(fā)商最大限度地占取收益權(quán)，卻不承擔任何社會成本，或?qū)⑸鐣L險轉(zhuǎn)給社會，加劇了對風景名勝區(qū)的破壞程度［31］。天柱山管委會是天柱山風景區(qū)保護、利用、規(guī)劃和建設(shè)等工作的主管部門，安慶市委、市政府賦予其一定的職能，但實際上，天柱山管委會只是潛山縣政府的一個派駐機構(gòu)，對景區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐山單位沒有人事管理權(quán)，缺乏足夠的管理權(quán)力，管委會的決策與管理對景區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐山單位來說缺乏權(quán)威性，許多工作只有靠領(lǐng)導行政協(xié)調(diào)，長期以久行政協(xié)調(diào)代替了日常管理③。?

③天柱山風景名勝區(qū)管理委員會．關(guān)于要求理順天柱山管理體制的請示．2002.1.8。

2?3風景名勝區(qū)內(nèi)部利益劃分不明確?

    由于風景名勝區(qū)的旅游資源構(gòu)成多樣化和多元化，使其內(nèi)部存在不同的利益主體，各利益主體從旅游開發(fā)中獲取了一定的經(jīng)濟利益，但為了追求最大利益或要求平衡利益，景區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)了利益劃分不明確的矛盾。景區(qū)內(nèi)部利益矛盾加大了管理難度，也不利于景區(qū)的發(fā)展。天柱山管委會對景區(qū)如何經(jīng)營、管理和保護，與有關(guān)部門存在利益矛盾，一些利益主體(如村鎮(zhèn)、企業(yè)和群眾)參與景區(qū)開發(fā)和經(jīng)營，要求參與諸如景區(qū)門票等利益的分成。外商來天柱山投資，一般都要經(jīng)過縣直機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、林場以及天柱山管委會等多個利益主體的同意，只要有一個不配合，投資就很難成功，由此造成外資引進成效不大，影響景區(qū)發(fā)展。?

2?4風景名勝區(qū)經(jīng)營機制改革滯后性?

 在不少風景名勝區(qū)內(nèi)，存在著政、事、企不分，從而造成風景區(qū)資源的閑置和浪費，致使風景區(qū)經(jīng)營機制呈現(xiàn)出無序性和低效性，削弱其綜合競爭力和吸引力，嚴重困擾風景名勝區(qū)的發(fā)展。天柱山風景區(qū)是由眾多管理部門和企業(yè)共同經(jīng)營業(yè)務，經(jīng)營不按照市場規(guī)律，盲目追求飯店等企業(yè)的數(shù)量。目前，風景區(qū)的賓館飯店已有100多家，8000多個床位，大大超過了實際接待量，除了旅游旺季外，客房利用率很低，為了爭奪市場，就相互壓低房價，形成惡性競爭；旅行社和漂流公司的經(jīng)營也不同程度地存在類似混亂現(xiàn)象。對于這些狀況，天柱山管委會只能單純地用行政手段干預，無法從根本上解決問題。?

2?5景區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)一性?

    風景名勝區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要涉及旅游、城建、林業(yè)、文物、宗教、環(huán)保和地方政府等各方面的政府機構(gòu)，使景區(qū)制定和貫徹統(tǒng)一的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃難度加大，在沒有經(jīng)過科學的論證就按照益于各利益主體的方案無計劃地規(guī)劃建設(shè)，將破壞森林植被，破壞景觀，影響了旅游觀賞價值。天柱山風景區(qū)目前由于條塊分割，部門之間各自為政，對景點(如文物和寺廟)的規(guī)劃、消防與環(huán)衛(wèi)等工作，各主管部門依據(jù)利己的方案自行其是，難以實施統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。?

3改革現(xiàn)行管理體制的主要對策?

3?1構(gòu)建合理的風景名勝區(qū)的管理體系?

隨著規(guī)模不斷擴大，對社會、經(jīng)濟、文化等方面的影響加深，以及社會參與程度進一步增強，現(xiàn)代旅游需要建立合理的公共資源管理體系：首先，管理是全面的，能覆蓋全行業(yè)；其次，管理是全方位的，要能對市場的多層次發(fā)揮作用；第三，管理是具有權(quán)威性的，能夠形成切實的調(diào)控作用。風景名勝區(qū)管理作為公共資源管理的一個重要組成部分，應盡快構(gòu)建合理的管理體系。?

在我國目前不少風景名勝區(qū)現(xiàn)行的管理體系中，管理部門與企業(yè)單位不僅級別是平行的，而且是共同管理和經(jīng)營風景名勝區(qū)，經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)、管理權(quán)界定不清，經(jīng)營與管理混同，造成多頭管理，缺乏統(tǒng)一性；組織權(quán)力關(guān)系模糊，缺乏權(quán)威性；景區(qū)內(nèi)部各部門利益劃分不清，出現(xiàn)矛盾沖突等不利于風景名勝區(qū)發(fā)展的負面影響。為了迅速改變這種狀況，就必須盡快改善目前這種管理體系。如圖2下半部分反映了改革后的風景名勝區(qū)管理體系，新的管理體系成立了風景名勝區(qū)管理委員會，級別平行的管理部門和旅游發(fā)展有限總公司都統(tǒng)一在風景區(qū)管委會下，接受管委會統(tǒng)一管理，管理部門只負責風景區(qū)行政管理工作，不涉及經(jīng)營活動，風景區(qū)的經(jīng)營權(quán)由旅游發(fā)展有限總公司專門行使。同時，必須賦予風景區(qū)管委會足夠的權(quán)力，能夠充分行使政府機關(guān)的職能，使其對風景區(qū)的保護、建設(shè)和日常行政工作等管理具有很強的權(quán)威性。?

    新的管理體系增強風景名勝區(qū)管理的統(tǒng)一性，提高管委會的權(quán)威性；經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分開既有利于管理機構(gòu)提高管理水平，又有利于旅游企業(yè)提高經(jīng)營水平，加強市場運作，有利于風景名勝區(qū)資源的保護與利用。例如，世界自然文化遺產(chǎn)??四川峨眉山管理機構(gòu)有林業(yè)、宗教、旅游、文化等十多個管理部門，各自行使其管理職能，但是這十多個部門都統(tǒng)一在峨眉山管理委員會下，統(tǒng)一管理使各部門對峨眉山管理更有效］。浙江省天臺山國家級風景名勝區(qū)成立天臺山風景旅游區(qū)管委會，與天臺山風景旅游局實行一套班子，將占全縣面積51％、占全縣人口53％的7個旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國家級風景名勝區(qū)13個景點納入管委會統(tǒng)一管理，在改革后第二年接待游客60多萬人次，創(chuàng)歷史最高，新的管理體系促進了該縣旅游業(yè)的快速發(fā)展。因此，天柱山風景區(qū)應盡快構(gòu)建合理的管理體系，應將天柱山管理委員會與天柱山森林公園管理處合二為一，并將主景區(qū)范圍內(nèi)的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的11個行政村或精華景區(qū)內(nèi)的茶莊、天柱等行政村，以及風景區(qū)內(nèi)的一切行政、企事業(yè)單位都歸天柱山管委會統(tǒng)一管理，縣文物局、縣宗教局與縣旅游局由縣人民政府委托天柱山管委會管理。另外，對于天柱山管委會的權(quán)力應給予明確的界定，增強其管理的權(quán)威性和有效性。?

3?2正確處理風景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)、管理權(quán)的關(guān)系?

    風景、森林，文物等國有資產(chǎn)，其所有權(quán)雖不能進入資本市場流通，但作為旅游吸引物具有觀賞、游覽、健身等價值，形成一種特殊形態(tài)的經(jīng)營性資產(chǎn)，其經(jīng)營權(quán)可作為旅游產(chǎn)品進入旅游市場，而且還可以作為國有資產(chǎn)的一部分按法定程序進入資本市場運作。風景名勝區(qū)以發(fā)展旅游業(yè)為主要方向，以開發(fā)旅游項目、實行旅游經(jīng)營接待為主業(yè)，應實行政企分開、市場運作、企業(yè)經(jīng)營的發(fā)展路子。例如，1998年底，陜西省在確保國家文物國有化的前提下，實行文物的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，成立陜西旅游集團，集文博景點、風景名勝景點、旅行社、飯店、旅游交通、商店和娛樂業(yè)于一體，進入了旅游市場。1999年底，武夷山騰龍旅游發(fā)展有限公司全權(quán)經(jīng)營武夷山風景名勝區(qū)的旅游經(jīng)營和其他經(jīng)營性業(yè)務，直屬武夷山風景區(qū)管委會領(lǐng)導。天柱山風景區(qū)在經(jīng)營機制方面要正確處理好經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)、管理權(quán)的關(guān)系。在天柱山風景區(qū)管委會下成立天柱山旅游開發(fā)總公司，下設(shè)飯店業(yè)、旅行社業(yè)、娛樂業(yè)、旅游商品開發(fā)等分公司，用市場機制指導企業(yè)的各項活動，以企業(yè)身份從事風景區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營活動，包括對外招商引資、建立股份或聯(lián)合經(jīng)營公司。天柱山風景區(qū)管委會是非營利機構(gòu)的政府機構(gòu)，對風景區(qū)內(nèi)的住宿、餐飲和娛樂等服務性行業(yè)，由特許承租人經(jīng)營，在財務上與管理機構(gòu)無關(guān)，管委會只管理不經(jīng)營，實行政企分開。?

3?3調(diào)整和完善風景名勝區(qū)的經(jīng)濟政策?

  風景名勝區(qū)資金不足帶來了兩大問題，一是由于基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，造成風景區(qū)內(nèi)交通、通訊不暢，供電不足，供水緊張，垃圾污水處理率低，阻礙了風景區(qū)事業(yè)及旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是各部門難以接受風景區(qū)管委會的統(tǒng)一管理，各自通過經(jīng)營獲取經(jīng)濟來彌補資金不足，致使風景名勝區(qū)出現(xiàn)“三化”，即“商業(yè)化”、“城鎮(zhèn)化”、“人工化”等問題。因此，國家資金的投入是必須的，如果國家沒有直接的經(jīng)濟投入做調(diào)控杠桿，風景名勝區(qū)的管理必然力不從心。歐美等一些發(fā)達國家的國家公園管理，除了有國家公園保護的法律、法規(guī)和政策外，還有一個重要原因是國家投資。例如，美國有90％的資金來自聯(lián)邦政府的財政投入，1998年聯(lián)邦政府為國家公園投資了17.54億美元［26］。目前，我國財政還不富裕，不可能像發(fā)達國家對國家公園提供充分的經(jīng)濟作保障，因此，解決風景名勝區(qū)資金不足，不能僅僅依靠國家的直接資金投入，必須調(diào)整和完善風景名勝區(qū)的經(jīng)濟政策。?

    天柱山風景區(qū)地處貧困地區(qū)，開發(fā)投入嚴重不足，應從以下幾方面來調(diào)整和完善天柱山風景區(qū)的經(jīng)濟政策：①天柱山風景區(qū)門票收入是管理風景名勝資源來自社會的一種資金投入方式，屬公共積累，它只能用于天柱山本身的管理、保護和建設(shè)。②天柱山管委會從特許經(jīng)營項目的利潤中收取一定的費用，作為對風景名勝資源的補償，用于風景區(qū)的管理與資源保護。③天柱山管委會應抓住目前國內(nèi)外一些投資商將資金開始轉(zhuǎn)向景觀業(yè)這一機遇，創(chuàng)造條件，吸引企業(yè)和私人的資金，引導和提倡多元投資，解決眼前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后的問題。④天柱山風景區(qū)從客觀情況出發(fā)，建立與國際接軌的大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體制，以天柱山林場、天柱山旅游總公司為主體，吸收更多集體、個體、私營企業(yè)參與的天柱山旅游發(fā)展有限公司，鑄造天柱山旅游航空母艦，增強景區(qū)的綜合競爭力。⑤根據(jù)風景名勝資源有償使用的原則，對天柱山風景區(qū)外的飯店、賓館、餐飲、商店、旅行社、交通運輸?shù)仁芤娴慕?jīng)營單位，征收風景名勝資源保護管理費。?

3?4制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃?

  目前，我國風景名勝區(qū)規(guī)劃工作已全面展開，且所有報審的風景名勝區(qū)都要求具備完整的規(guī)劃。但與國外相比，還存在一些不足。第一，沒有專門為風景名勝區(qū)作規(guī)劃的機構(gòu)。以浙江省為例，給國家級、省級風景名勝區(qū)作過規(guī)劃的單位有省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院、杭州市園文局、杭州市園林規(guī)劃處、縣市級城建委，還有一些高等學校如北京大學、同濟大學、浙江大學、杭州大學等［7］。這些規(guī)劃設(shè)計者都有淵博知識和豐富經(jīng)驗，但個人的專長各有不同，所作的規(guī)劃也就難免有所側(cè)重。第二，規(guī)劃設(shè)計往往缺乏風景區(qū)管理人員以及公眾的參與。這樣，公眾對規(guī)劃不理解，甚至產(chǎn)生對立情緒，不利于規(guī)劃的順利實施。?

  對于風景名勝區(qū)進行旅游和其他項目的開發(fā)建設(shè)，首先，必須制定旅游發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，保證規(guī)劃的科學性、權(quán)威性，規(guī)劃經(jīng)論證批準后要具有法規(guī)效力，任何單位和個人都無權(quán)進行違規(guī)建設(shè)［33］。其次，風景名勝區(qū)規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃，必須服從于旅游業(yè)規(guī)劃，又要與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相融合、相協(xié)調(diào)。這樣，不僅可以減少部門間的摩擦，而且有利于提高風景名勝區(qū)的建設(shè)水平。最后，規(guī)劃必須經(jīng)公眾討論并吸收合理的公眾意見，才算完成最終的規(guī)劃設(shè)計方案。天柱山風景名勝區(qū)的規(guī)劃應按上述要求操作，才能夠取得良好的效果。