創(chuàng)新還有一個重要的內(nèi)容，就是改革城市規(guī)劃的編制、審批、管理體制。以前受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，規(guī)劃的理性色彩太濃，沒有親和性。審批、管理、編制不適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。計劃經(jīng)濟(jì)的特點是什么？就是列寧曾說過的："用一臺計算機來計算每個人的需求，根據(jù)需求生產(chǎn)產(chǎn)品。"市場經(jīng)濟(jì)就不同了，它是分散的決策和責(zé)任系統(tǒng)，任何巨型中央計算機都把握不了每個人的需求。正是這種決策的分散化和需求的多樣化，要求城市規(guī)劃適應(yīng)和充分利用市場機制。我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民族的振興、科技的進(jìn)步就是借助了市場的力量，２０多年來的發(fā)展反復(fù)證明了這一點。為此，城市規(guī)劃就必須借助市場的力量來促進(jìn)城市健康有序的發(fā)展。

　　關(guān)于規(guī)劃和市場機制相互作用的問題，當(dāng)前存在兩種觀點，一種認(rèn)為規(guī)劃的市場化是無法回避的，規(guī)劃必須借助市場的力量來優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，并對市場的缺陷起到彌補的作用；另一種觀點則認(rèn)為，規(guī)劃與市場是針鋒相對的，互不讓步，不可調(diào)和，認(rèn)為規(guī)劃是至高無上的理性科學(xué)，不能有絲毫的市場導(dǎo)向。這種觀點過分地夸大了人的力量，人的主觀意志占了主導(dǎo)。以上兩種觀點都有失偏廢，必須把兩者綜合起來考慮。規(guī)劃作為一種政府行為，不應(yīng)是排斥、對抗市場的作用，而應(yīng)充分利用市場機制來實現(xiàn)規(guī)劃調(diào)控目標(biāo)。與此同時，政府應(yīng)充分利用規(guī)劃的強制力，切實保護(hù)好易受市場力侵犯的城市生態(tài)、歷史文化遺跡、公共設(shè)施用地和城市風(fēng)貌等不可再生而又脆弱的資源。規(guī)劃調(diào)控與市場機制應(yīng)是一個互動的關(guān)系。開發(fā)融于規(guī)劃之中"追求繁榮與舒適"談到這個話題，仇保興先從規(guī)劃與開發(fā)的關(guān)系進(jìn)行了闡述。然后就怎樣處理好這兩者的關(guān)系發(fā)表了自己的看法。他說：

　　城市的開發(fā)行為應(yīng)融于城市的規(guī)劃之中，規(guī)劃與開發(fā)既是整體與局部的關(guān)系，長遠(yuǎn)與眼前的關(guān)系，又是一個互補的關(guān)系。開發(fā)商追求的是利益的最大化，獲取利益是為少數(shù)人所享用的；而規(guī)劃則是考慮的大多數(shù)人的利益，是要考慮整體的和諧與可持續(xù)發(fā)展。比如居住小區(qū)的開發(fā)，開發(fā)商只考慮局部宜人的居住環(huán)境，不可能對城市整體負(fù)責(zé)。有的小區(qū)里邊很漂亮，但外部環(huán)境卻很糟糕，這就是城市規(guī)劃沒到位。而有的城市，整個布局很好，但小區(qū)環(huán)境很差，這就是開發(fā)工作沒做好。規(guī)劃更多的是政府行為，開發(fā)更多的是企業(yè)行為。一座城市"以人為本"是政府的事，一個住區(qū)單元的"以人為本"是開發(fā)商的事，各自的分工應(yīng)是明確的。

　　怎樣處理好這兩者之間的關(guān)系，這就要各自擺正位置。對于城市的規(guī)劃，政府要有一個整體的布局，規(guī)劃講求城市不可再生的資源的保護(hù)，如水、土地、公共綠地、生態(tài)系統(tǒng)和文物古跡等。規(guī)劃還要講究強制性的內(nèi)容。某些城市的規(guī)劃由于以前沒有強制性的內(nèi)容，所以出現(xiàn)"攤大餅"的現(xiàn)象，致使許多文物還沒有很好地保護(hù)下來，生態(tài)綠地被侵占，公共利益受到損害。還有重慶在長江邊上搞了一個世界第一大的廣告牌，既破壞了江邊的風(fēng)景，開發(fā)商也沒得到好處（因價格問題，幾年時間沒一個企業(yè)在上邊做廣告），這種勞命傷財?shù)氖孪Ｍ僖膊灰l(fā)生。

　　所以，當(dāng)開發(fā)與規(guī)劃發(fā)生矛盾的時候，首先是局部的開發(fā)行為得服從于城市的整體規(guī)劃，這是因為規(guī)劃要對多數(shù)人負(fù)責(zé)，而開發(fā)只是對少數(shù)人負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃的核心任務(wù)是以維護(hù)國家利益、民眾利益為目的，調(diào)控空間資源的合理配置，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

　　當(dāng)記者最后請仇保興副部長用一句概括性的語言來回答"怎樣規(guī)劃我們的城市"這個問題時，他一邊在給記者的書上簽名，一邊指著書名作答："追求繁榮與舒適"。

　　"為什么把繁榮放在前面，這是有嚴(yán)密的邏輯關(guān)系的，因為沒有經(jīng)濟(jì)的繁榮，就不可能有舒適的居住環(huán)境。這兩者互為因果關(guān)系，處理得好，可形成城市發(fā)展的良性循環(huán)。

　　學(xué)者的嚴(yán)謹(jǐn)無時不在他的談話中體現(xiàn)出來。

　　城市規(guī)模問題是一個長期爭論的命題。我國歷來強調(diào)控制大城市規(guī)模的政策(簡稱規(guī)模政策),但是實施的過程卻往往與之背道而馳,大上海已經(jīng)夠大了,偏偏又劃出了浦東開發(fā)區(qū)。進(jìn)入90年代以來,各大城市無不進(jìn)行城市規(guī)劃的大調(diào)整,而其總用地規(guī)模、大體上與經(jīng)濟(jì)規(guī)模一樣的翻一番。一些大城市的規(guī)劃目標(biāo)要進(jìn)入特大城市行列,據(jù)說有20多個城市的規(guī)劃目標(biāo)是國際化大都會”。還有為數(shù)不少的中等城市規(guī)劃目標(biāo)要進(jìn)入大城市行列。因此,規(guī)模政策”變成了一句空話。其實,推動城市規(guī)模發(fā)展的動力是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的活力、區(qū)位優(yōu)勢的顯現(xiàn)和投資環(huán)境改善的一種合力,是難以阻擋的客觀現(xiàn)象,對于即將邁步進(jìn)入小康社會的、有12億人口的大國,盡管城市化的主渠道是走發(fā)展小城鎮(zhèn)的道路,但在一個省區(qū)范圍內(nèi)有一、二個特大城市,有一批大城市和中等城市作為經(jīng)濟(jì)支撐點是十分必要的。當(dāng)然也不能不顧客觀條件,以不切實際的空想去代替科學(xué)的預(yù)測,更不能以大規(guī)劃之名而行大肆炒賣土地之實,或叫做吃祖宗老本,花子孫的錢”?？茖W(xué)的做法應(yīng)該是彈性規(guī)劃,留足余地,階段明確,分期實施,集中建設(shè),緊湊發(fā)展。

　　城市化過程有起點也就有終點,不可能無限止的發(fā)展。從總體而言,當(dāng)一個地區(qū)的城市化水平達(dá)到70%左右,總的城市(城鎮(zhèn))用地規(guī)模也就變化不大了。因此,城市規(guī)劃必須從區(qū)域著眼,分析各種規(guī)模級城鎮(zhèn)吸納人口的可能性,同時科學(xué)預(yù)測其相應(yīng)實現(xiàn)的階段性。這種規(guī)劃還應(yīng)該與基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃相互匹配,而不是二張皮。所以,若講控制規(guī)模實質(zhì)必須付以明確的時空觀念。時間應(yīng)界定在我國城鎮(zhèn)水平接近或達(dá)到70%左右,即將進(jìn)入變化曲線的第二個拐點的時間,空間則應(yīng)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則,既保證我國糧食的基本自給,又使城市可以彈性發(fā)展,進(jìn)行平衡和布局,尋求可以拓展的備用空間范圍。最近江蘇省率先在全省范圍內(nèi)開展了把村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)結(jié)合起來加以劃定的工作,亦稱二區(qū)”劃定工作,很值得各地借鑒。

　　布局問題。城市的布局應(yīng)該有二層內(nèi)涵。一是指大的地域空間內(nèi)的城鎮(zhèn)分布均衡性問題。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件優(yōu)劣的變化,在全國范圍內(nèi)必然出現(xiàn)城市分布疏密差異的不均勻性。我國東部沿海省區(qū)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好,加之較早獲得改革開放的優(yōu)惠政策,因此近年來城市化速度也較快,同時這些地區(qū)人口密度相對較高,因此城市分布密度和規(guī)模趨向高密也是必然的。現(xiàn)在在長江三角洲、珠江三角洲出現(xiàn)所謂都市綿延帶的新課題也是必然的。而大西北地區(qū)由于地廣人稀,經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受一定條件制約,即使今后城市化水平較高時,城市的分布密度也還會是偏低的。因此并不存在必須在全國范圍同步解決城市布局平衡的問題。如果實行大規(guī)模的移民政策和企業(yè)搬遷政策,強制調(diào)整人口分布密度,實踐證明收效甚微,甚至是得不償失的。隨著發(fā)達(dá)地區(qū)本身產(chǎn)業(yè)層次的升級,低層次產(chǎn)業(yè)必然發(fā)生梯度轉(zhuǎn)移,與這種轉(zhuǎn)移相伴隨的結(jié)果,或者可能在一定程度上緩解這種不均勻性。

　　就某一特定地區(qū)而言,確實存在一個城鎮(zhèn)體系的合理布局問題。因為不同規(guī)模級的城鎮(zhèn)發(fā)揮的能級作用是各不相同的。我們希望的是最大限度地綜合發(fā)揮各級城鎮(zhèn)的效益,因此,要尋求合理的分工,盡可能避免重復(fù)建設(shè)和效益的抵消。每個城市發(fā)展的規(guī)模,還受自然條件的制約,如水資源、土地資源——特別是基本農(nóng)田保護(hù)政策的制約,環(huán)境容量的制約等。城鎮(zhèn)與區(qū)域內(nèi)可能形成的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)關(guān)系密切。如陸路、水路、航路等交通條件,通訊條件、電力供應(yīng)條件等。還有城鎮(zhèn)本身的特色產(chǎn)業(yè)、旅游資源、歷史文化等等是否有優(yōu)勢條件等。所以,城鎮(zhèn)處于特定的空間,賦予特定的發(fā)展目標(biāo),造就一個有機的、高效的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系,這就是加快城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的意義所在。

　　城市的結(jié)構(gòu)形態(tài)問題。如果講實行城市“規(guī)模政策”難度較大,是由于很大程度上取決于客觀經(jīng)濟(jì)推動力的作用,那么,城市的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)卻是可以通過人的主觀能動來加以引導(dǎo)的。我國很多大城市實際是在中等城市的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,傳統(tǒng)的擴展模式是以原有城市核心區(qū)為中心向周邊不斷輻射擴散,每隔若干年調(diào)整一次城市規(guī)劃,不斷的吃掉周邊的郊區(qū)和農(nóng)田,就像攤大餅一樣,愈攤愈大。這種模式造成的后果是,一原有城市內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施每隔若干年就要擴建或更新,馬路一擴再擴,房屋拆了建、建了拆,人行道挖挖填填、填填挖挖”,舊的管線拆不了,新的管線不斷擠進(jìn)有限的地下空間,陷入一種低水平重復(fù)建設(shè)的循環(huán)之中。二,由于是一張大餅,周圍開發(fā)度較高、效益較好的農(nóng)田菜地必然不斷被蠶食,即使到遠(yuǎn)郊去復(fù)墾地也難以收到原有的效益。三,人們成天穿梭忙祿在混凝土森林之中,與大自然愈來愈疏遠(yuǎn)。四,城市的歷史文化在不斷的拆拆建建之中逐漸泯滅,依稀可辨的也只能是在重重高樓包圍之中煢煢孓立的個別古建筑或宅院,既不協(xié)調(diào)也毫無情趣可言了。五,不間斷的舊城改造,容積率和密度不斷地提高,致使城市不堪重負(fù)。特別是作為城市市區(qū)中心的黃金地段,被折騰的強度往往也是最高的,環(huán)境污染,交通阻塞,使人有窒息之感。

　　因此,城市發(fā)展能否尋求新的結(jié)構(gòu)形態(tài),而且體現(xiàn)在城市規(guī)劃中去,是擺在城市領(lǐng)導(dǎo)者和規(guī)劃工作者面前的重要課題。主張城市化道路以大、中城市的發(fā)展為主體的學(xué)者,特別強調(diào)城市的規(guī)模效應(yīng),而且城市愈大規(guī)模效應(yīng)愈為突出。對這一命題也要辯證分析。在一定發(fā)展歷史階段,上述結(jié)論應(yīng)該是對的,因為城市是集聚的產(chǎn)物,而規(guī)模效應(yīng)與集聚機理是密切相關(guān)的。但作為城市發(fā)展僅僅是以傳統(tǒng)的空間集聚方式為模式,那么,發(fā)展到極端必然會向其相反方向轉(zhuǎn)化。因為這種連片空間的集聚必然構(gòu)成愈來愈大的封閉體系,集聚所帶來的正面效應(yīng)逐漸為同時產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)所抵消,甚至后者超過前者。為克服這種現(xiàn)象,早在本世紀(jì)初,就有幾位城市地理學(xué)和城市規(guī)劃工作的先驅(qū)者,提出過改變城市結(jié)構(gòu)形態(tài)的明智之見。例如俄國的彼得·克魯泡特金在《田野·工廠和車間》一書中指出新的快速交通和通訊手段的出現(xiàn),以及地區(qū)的并網(wǎng)發(fā)電等,會使小的社區(qū)在主要技術(shù)設(shè)施和便利方面與過分擁擠的城市相媲美”。“小城鎮(zhèn)里的人們可以直接接觸,并享受城市和鄉(xiāng)村兩者的優(yōu)點。”英國的埃比尼澤·霍華德最早提出的花園城市”的構(gòu)想,美國著名的城市與區(qū)域規(guī)劃的先驅(qū)劉易斯·芒福德在評價霍華德時指出他提出一種新的城市發(fā)展形式來醫(yī)治城市市中心的腦溢血病和城市邊遠(yuǎn)地區(qū)的癱瘓病。”“霍華德懂得,緩解城市的擁擠情況,不是靠大城市的郊外居住區(qū)所能解決的,而應(yīng)該把城市的所有功能疏解開來。他拒絕向郊區(qū)發(fā)展這種臨時性的過渡方式,而要尋求一種城市與鄉(xiāng)村穩(wěn)定持久的結(jié)合,而不是脆弱的連結(jié)。”如果在世紀(jì)之初城市規(guī)劃的先驅(qū)者心目中的理想城市還難以變?yōu)楝F(xiàn)實,那是因為人類還缺乏足夠的科學(xué)技術(shù)的支撐,還無力擺脫那種機械的、連片空間集聚的無奈。那么,面臨新世紀(jì)的到來,特別是現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高速發(fā)展,如高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)、信息高速公路網(wǎng)以

　　本論文主要從加強城市規(guī)劃管理的方面論述城市規(guī)劃管理對城市建設(shè)的作用。城市規(guī)劃管理在城市建設(shè)中起指導(dǎo)和規(guī)范的作用。一個城市要發(fā)展，就必須涉及方方面面的建設(shè)，如環(huán)境建設(shè)、房屋建設(shè)等涉及人們生產(chǎn)生活的相關(guān)的建設(shè)，如果這些建設(shè)無續(xù)的發(fā)展就會反過來制約城市的發(fā)展，如果想實現(xiàn)城市有續(xù)的可持續(xù)發(fā)展就必須有一套可以對其進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃的程序，也就是城市規(guī)劃管理的體制和法制。對各項建設(shè)項目做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。那樣就可以通過體制去合理的規(guī)范市場。當(dāng)然管理是為城市建設(shè)服務(wù)的，是解決問題的根本。但管理不是萬能的，所以又必須適合城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對城市建設(shè)起促進(jìn)作用。