全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，我國(guó)目前應(yīng)率先發(fā)展大城市群建設(shè)，這將有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更能集約使用土地。

　　進(jìn)入工業(yè)化中后期應(yīng)優(yōu)先發(fā)展大城市

　　蔡繼明委員說(shuō)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)改革開(kāi)放初期為適應(yīng)“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式而采取的戰(zhàn)略。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村工業(yè)化已轉(zhuǎn)向城市工業(yè)化，以小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)化模式也應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變成以大城市為主的城鎮(zhèn)化模式。

　　大城市是推進(jìn)新型工業(yè)化的基礎(chǔ)。一方面，新型工業(yè)往往是指成套機(jī)器設(shè)備、各類(lèi)化工原料、精密器械與儀表、高技術(shù)性電子元件制造與軟件設(shè)計(jì)等重化工業(yè)和電子工業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)要求的經(jīng)濟(jì)規(guī)模一般比較大，需要城市功能的服務(wù)，需要大規(guī)模的工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持，需要大量的勞動(dòng)力，需要產(chǎn)業(yè)集聚的效益，需要緊靠它的大用戶(hù)，需要第三產(chǎn)業(yè)特別是為生產(chǎn)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，而這一切都只有大城市能夠方便地提供。另一方面，我國(guó)正在走工業(yè)化帶動(dòng)信息化、信息化促進(jìn)工業(yè)化的道路，而發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要載體。

　　大城市為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了更廣闊的空間。從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，我國(guó)都面臨著巨大的就業(yè)壓力，而以服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)是吸納就業(yè)尤其是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要領(lǐng)域。服務(wù)業(yè)一個(gè)重要特點(diǎn)是人口必須集中到一定規(guī)模時(shí)，服務(wù)企業(yè)才能盈利，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)才能作為產(chǎn)業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。只有在大城市里，門(mén)類(lèi)齊全、高度配套、分工細(xì)致、功能明晰的第三產(chǎn)業(yè)才會(huì)有廣闊的生存和發(fā)展空間。特別是日常利用頻度較少的服務(wù)業(yè)和較特殊的服務(wù)業(yè)，在小城市和城鎮(zhèn)根本無(wú)法生存，只有在大城市中才能得以發(fā)展。這就是服務(wù)業(yè)往往集中在大中城市的基本原因。

　　大城市比中小城市更能集約和節(jié)約使用土地。我國(guó)從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，將進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速的發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化的空間擴(kuò)展必然要占用耕地，而我國(guó)目前只有18.2億畝耕地。黨中央、國(guó)務(wù)院提出，要保證18億畝耕地的紅線(xiàn)不能突破；要化解城鎮(zhèn)化占用耕地和保護(hù)耕地的矛盾，就必須以大城市為主體，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因?yàn)榫腿司加玫母囟?，大城市要少于中小城市，中小城市要少于小城?zhèn)。1998年，我國(guó)特大城市的人均占地面積為53.4平方米；大城市和中等城市分別為88和108平方米；小城市和建制鎮(zhèn)分別為143和154平方米。小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地超過(guò)特大城市兩2倍。

　　大城市更易于控制和減少污染。從城市控制污染的能力來(lái)看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大城市降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市，特別是低于小城鎮(zhèn)。以1995年為例，當(dāng)時(shí)坐落在全國(guó)各個(gè)城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)GDP的25％，但所排泄的各種污染物大都超過(guò)這一比例。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)小城鎮(zhèn)要有供水設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等城鎮(zhèn)的基本基礎(chǔ)設(shè)施，5萬(wàn)人口才是比較經(jīng)濟(jì)的規(guī)模。而2003年，在我國(guó)2.06萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口在3萬(wàn)人以上的只有800個(gè)。

　　此外，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提供了有力證據(jù)。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)展最快的是大中城市，其次是小城市，小城鎮(zhèn)最慢。美國(guó)紐約都市群長(zhǎng)965公里、寬160公里，占美國(guó)國(guó)土面積1.5%；人口約7000萬(wàn)，占美國(guó)總?cè)丝?/4。20世紀(jì)，世界相繼形成的大都市群還有美加五大湖大都市群、日本大東京都市群、歐盟大巴黎都市群、英國(guó)大倫敦都市群。上述五大都市群總?cè)丝谶_(dá)3億多，在世界的經(jīng)濟(jì)地位舉足輕重。

　　優(yōu)先發(fā)展大城市是我國(guó)必經(jīng)之路

　　2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”不等于大中小城市和小城鎮(zhèn)同步發(fā)展或平行發(fā)展。根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大中小城市和小城鎮(zhèn)的地位和比重一定是有高低大小之分的。正因?yàn)槿绱?，?guó)務(wù)院2011年6月頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中對(duì)“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略作出更加全面系統(tǒng)的詮釋?zhuān)哼@就是要構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)化地區(qū)為主要支撐，以軸線(xiàn)上其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上是要形成一種“集中—均衡”式的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開(kāi)發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、人口集中居住、城市密集布局，以較少的國(guó)土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化活動(dòng)，以提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國(guó)范圍內(nèi)，形成若干個(gè)人口經(jīng)濟(jì)密集的城鎮(zhèn)化地區(qū)，并在全國(guó)國(guó)土空間上相對(duì)均衡分布，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新增長(zhǎng)極，逐步縮小區(qū)域差距。

　　可見(jiàn)，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》所確定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是對(duì)中共十六大所確定的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略的具體化，與優(yōu)先發(fā)展大城市戰(zhàn)略是完全一致的。

　　蔡繼明委員建議，應(yīng)當(dāng)用“大城市優(yōu)先發(fā)展”取代“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展”；或按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的提法，以城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。

　　蔡繼明說(shuō)，強(qiáng)調(diào)大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并非完全排斥中小城市和建制鎮(zhèn)的發(fā)展，只是強(qiáng)調(diào)在未來(lái)城市人口的分布中，大城市要占較大比重。比如，假定到本世紀(jì)中期（2050年）總?cè)丝谶_(dá)到16億，真實(shí)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到75%，城鎮(zhèn)人口的分布為：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制鎮(zhèn)占15%。從這個(gè)意義上說(shuō)，只要制定出合理的規(guī)劃，引導(dǎo)城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市優(yōu)先發(fā)展”也是可以的。

　　蔡繼明表示，應(yīng)放寬對(duì)特大城市和超大城市發(fā)展的限制。多年來(lái)，我國(guó)一直將100萬(wàn)人口以上城市定義為“特大城市”，政府出臺(tái)的有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策都有“嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模”的提法，這顯然不利于“大城市優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略的實(shí)施。他建議，對(duì)100萬(wàn)~400萬(wàn)人口的大城市，積極鼓勵(lì)其發(fā)展；對(duì)400萬(wàn)~800萬(wàn)人口的大城市發(fā)展，要適當(dāng)加以限制；對(duì)800萬(wàn)以上人口的大城市發(fā)展，才有必要嚴(yán)格限制，要爭(zhēng)取有更多特大和超大城市發(fā)展成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際化大都市。同時(shí)，國(guó)家對(duì)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到中等城市水平的建制鎮(zhèn)，應(yīng)盡快升格為市。比如，廣東省東莞市下轄的虎門(mén)鎮(zhèn)，其城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)50萬(wàn)，財(cái)政收入超過(guò)18億元，但仍然是鎮(zhèn)級(jí)政府編制，嚴(yán)重制約了虎門(mén)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　對(duì)發(fā)展小城鎮(zhèn)作出限定和科學(xué)規(guī)劃

　　蔡繼明說(shuō)，如果考慮到中央已經(jīng)在多個(gè)文件中強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)而不便加以改變，那就應(yīng)該對(duì)發(fā)展小城鎮(zhèn)作出明確限定和科學(xué)規(guī)劃。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，所謂加強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，重點(diǎn)是建設(shè)好1.9234萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)中2000個(gè)大鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)）；把相當(dāng)一部分城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展成小城市，有條件的建成中等城市；絕不是籠統(tǒng)發(fā)展所有建制鎮(zhèn)，更不是盲目發(fā)展數(shù)以萬(wàn)計(jì)的非建制鎮(zhèn)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，處在都市群中的小城鎮(zhèn)，均可視為大城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)來(lái)發(fā)展；未處在都市群中的每一個(gè)縣，最多選擇交通條件較好、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好的一兩個(gè)鎮(zhèn)，作為縣域經(jīng)濟(jì)的次中心加以發(fā)展。到2050年，國(guó)家應(yīng)將2000個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)發(fā)展成平均容納10萬(wàn)人口的小城市或鎮(zhèn)級(jí)市（總計(jì)容納2億人口）；將其余2000個(gè)交通條件較好、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成能平均容納2萬(wàn)人口的中心鎮(zhèn)（總計(jì)容納0.4億人口）。