城市規(guī)劃要提高預(yù)見性

　　——訪中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華

　　中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)歷經(jīng)了60多年的過程，目前，中國城市化率已超過50%，對于龐大的中國人口和特有的國情而言，這種規(guī)模和速度都是前無古人的。但同時，也帶來了措手不及的狀況。由于長期以來缺乏科學(xué)的規(guī)劃，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中造成了浪費、返工的現(xiàn)象。面對現(xiàn)狀和將來的城鎮(zhèn)化建設(shè)，我們對此問題加以反思并推進解決則顯得愈發(fā)迫切。帶著對城鎮(zhèn)化進程中城市規(guī)劃出現(xiàn)的種種問題，《經(jīng)濟》記者走訪了中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華。

　　城市規(guī)劃未達(dá)到應(yīng)有的想象力

　　《經(jīng)濟》：您對中國城市的可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境經(jīng)濟學(xué)等都有長期的研究，在您看來，中國的城市規(guī)劃在超過半個世紀(jì)的城鎮(zhèn)化進程中扮演了什么樣的角色？起到了什么作用？

　　潘家華：中國城鎮(zhèn)化進程，是從農(nóng)業(yè)化社會進入到工業(yè)化社會的過程，是一個必然的進程。新中國成立以后城鎮(zhèn)化建設(shè)水平很低，不到5%，“大躍進”時升至20%，后來由于自然災(zāi)害以及人為因素，在上個世紀(jì)60年代初降為16%左右。改革開放初期，1978年的城市化率還不到18%，正是由于這樣的情況，中國形成了特色鮮明的二元社會結(jié)構(gòu)，即保障完善的城市社會群體以及相對貧窮落后、缺乏社會保障的農(nóng)村社會群體這兩大元素。這樣的二元結(jié)構(gòu)是由農(nóng)村通過工農(nóng)產(chǎn)品(6.82,0.00,0.00%)“剪刀差”的形式補貼城市形成的，農(nóng)村的勞動力、生產(chǎn)力并未得以完全的釋放，所以導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的進程非常緩慢。改革開放后，國內(nèi)政治環(huán)境日漸寬松，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、軍辦企業(yè)發(fā)展起來，大量剩余勞動力從而進入到工廠，進入到城鎮(zhèn)里，這樣就促成了城鎮(zhèn)化的加速。從1978年到現(xiàn)在，34年的城鎮(zhèn)化進程，城市人口從當(dāng)初的17.8%到2011年51.2%，發(fā)展十分迅速，從當(dāng)年不到兩億的城市人口增加到現(xiàn)在7億，凈增了5億。但在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程當(dāng)中，規(guī)劃與建設(shè)很不到位，大多是傳統(tǒng)、自然的城市延伸。

　　這樣規(guī)劃的特點是當(dāng)時受到了三個方面約束的結(jié)果。第一，受當(dāng)時對城鎮(zhèn)化進程預(yù)期不充分的制約，人們沒有預(yù)計到城鎮(zhèn)化進程會這么快。例如深圳的發(fā)展，在上個世紀(jì)80年代的時候是按照30萬人口進行規(guī)劃，后來又按照100萬人口規(guī)劃，但當(dāng)時誰也沒想到深圳會發(fā)展到超過1000萬人口，我們在城鎮(zhèn)化規(guī)模的預(yù)期、發(fā)展方面的速度未能達(dá)到應(yīng)有的想象力。第二，缺乏科學(xué)規(guī)劃的整套體制、規(guī)章，制定的相關(guān)制度也沒有得到有效地實施。第三，當(dāng)時的資金技術(shù)無法保障。例如排水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施都無法實現(xiàn)，很難規(guī)劃到位?，F(xiàn)在很多北京的老城區(qū)都還沒有下水管道、煤氣管道。第四，領(lǐng)導(dǎo)個人意志對規(guī)劃的干預(yù)較大。比如搞標(biāo)志性工程，領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后下一屆領(lǐng)導(dǎo)又建設(shè)新的標(biāo)志工程，把原有的毀掉。

　　但是，在當(dāng)年倉促規(guī)劃下的城市在目前看來也是有其借鑒作用的。首先，沿著大的工業(yè)生產(chǎn)基地和物流相對集中的點來布局，城市布局與整個經(jīng)濟發(fā)展比較相吻合。第二，有城市功能分區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施也在考慮之內(nèi)。第三，城市公共服務(wù)、社會服務(wù)設(shè)施是相應(yīng)平衡的。所以中國的城市并沒有出現(xiàn)國外“貧民窟”的情況。