近日國內(nèi)媒體對城鎮(zhèn)化問題討論比較多，有極端意見指出我國城鎮(zhèn)化的種種缺陷，似有否定城鎮(zhèn)化的意思。筆者以為，凡事“大道理管小道理”，固然我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，但城鎮(zhèn)化的成績是巨大的。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。國家要強大，人民生活要富裕，必須實現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；而工業(yè)化必須走集約發(fā)展道路，因此必然要擴張城市經(jīng)濟或崛起新的城市；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須逐步告別小規(guī)模兼業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平，為此必然要使大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入城市經(jīng)濟部門。工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然伴生城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，城市人口會逐步增長，農(nóng)業(yè)人口則會逐步減少，一些村莊會消失，全國人口布局會發(fā)生重大調(diào)整，這些變化都無可避免，我們應(yīng)該樂觀其成。

　　但是，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的確有待提高。目前需要重視的問題是：

　　第一，城市發(fā)展在占用土地方面節(jié)約集約程度低。我國城市建成區(qū)的經(jīng)濟密度顯著低于大部分發(fā)達(dá)國家水平。與日本快速城市化時期相比，我國GDP每增長1個百分點，所占土地是日本的8倍左右，目前城市建成區(qū)的經(jīng)濟密度大約是日本的十分之一。

　　第二，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題突出。在GDP總量中，我國農(nóng)業(yè)比重已低于10%，但農(nóng)村人口比重卻近50%，而加上全部涉農(nóng)（家庭有農(nóng)業(yè)兼業(yè)者）人口，這個比重應(yīng)在65%左右。區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題多，土地要素價格區(qū)域間落差大，而東部城市的人口密度低于西部，說明土地要素價格對經(jīng)濟布局影響甚小，經(jīng)濟體制有深層次問題。

　　第三，城市居民居住質(zhì)量不高，中產(chǎn)階層發(fā)育壯大的空間小。從城市土地利用規(guī)劃看，我國城市的平均人口密度不高，公共部門占地甚多，但市民居住區(qū)的人口密度普遍很高。北京天通苑人口密度估計在10萬/平方公里以上。由社會心理學(xué)和環(huán)境心理學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)知識看，這種情形很對國民的身心健康有極大的負(fù)面影響。當(dāng)我們在30多年以后宣布中國已經(jīng)是一個繁榮、富強、民主的國家時，若我們的大部分國民所住的房屋對于別的有類似疆域或人口密度的國家來說是低收入窮人所住的房屋，我們能不感到羞愧么？如果有合理的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，并樹立真正以人為本的土地規(guī)劃思想，完全可以做到保護耕地和改善居民住房兩不誤。此外，工業(yè)發(fā)達(dá)國家的城市化過程多是中產(chǎn)階層的崛起過程，我國因為房價畸高、農(nóng)村土地征收制度不盡合理，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程難以伴隨中產(chǎn)階層的崛起，甚至讓人擔(dān)憂相反的過程發(fā)生。

　　第四，城鄉(xiāng)人文景觀水平不高。中國有大規(guī)模的違章建筑，在歐美國家?guī)缀蹩床坏竭`章建筑。違章建筑嚴(yán)重破壞了中國城市景觀，甚至在北京的一些非常著名的地方至今還有違章建筑，拆不了。還有不斷擴展的“空心村”，現(xiàn)在全國平均水平估計在30%左右，也就是說一個村莊里有很多院落、房屋掛著鎖頭，一年四季基本上沒有人住。中國城鄉(xiāng)景觀還有一個重要特點是“圍墻社會”。北京長安街上的一些圍墻逐步拆除了，但全北京市的圍墻仍然很普遍，甚至還在增加。

　　第五，環(huán)境污染嚴(yán)重，自然景觀與城市風(fēng)貌未能和諧統(tǒng)一。歐美的一些城市體現(xiàn)了“天人合一”這一中國古人的理念。反觀我們的城市建設(shè)，對自然環(huán)境動手動腳太過，到處是人工烙印。

　　第六，城市管理體制僵化，特別是人口登記政策莫名其妙。很多城市已經(jīng)穩(wěn)定地居住有相當(dāng)比例的非戶籍人口，而城市政府擔(dān)心人口膨脹不愿意給他們戶籍。其實，不論政府是否給他們戶籍，他們已經(jīng)住在城市了，且不會因為戶籍變動而增加地方政府的財政壓力，戶籍與人口膨脹有何相干？因計劃生育政策，越來越多的農(nóng)民并不愿意在城市落戶。

　　以上問題在不同程度上都與土地制度有關(guān)；深化土地制度改革有利于解決上述問題。今后要進(jìn)行的改革主要是：

　　第一，明晰土地產(chǎn)權(quán)，根據(jù)土地的公共性程度的差異，建立混合的或多元的土地所有制。城市土地不一定完全實行國家所有制度。各類土地使用權(quán)可以永久不變。世界一些著名景觀僅僅設(shè)計建造就幾十年，如果搞70年使用權(quán)，就難有流芳百世的人文景觀。

　　第二，要更新土地規(guī)劃理念，在各級政府之間合理劃分規(guī)劃管理權(quán)限。中央政府要加大農(nóng)地保護力度，用農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度替代基本農(nóng)田保護制度，更好地保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中央政府主要緊緊抓住這個管理控制環(huán)節(jié)，將其他土地使用和規(guī)劃權(quán)利下放給地方，同時要求地方強化市場對土地供求的影響，減少政府的行政干預(yù)。

　　第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，改革國家征地辦法。只有重大公共利益要求，才可以強制征地。城市政府可以搞“土地財政”，但要遵守市場規(guī)則。各類商業(yè)性土地交易和使用，均實行“政府規(guī)劃，主體多元；市場主導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管”原則。

　　第四，城市土地規(guī)劃管理要改弦更張。要鼓勵一部分城市建設(shè)低密度住宅，滿足中產(chǎn)階層改善居住品質(zhì)的需要。要整體上壓縮公共部門占地，并將城市居民區(qū)用地擴大至城市建成區(qū)面積的35%左右。制定“宅地法”，鼓勵經(jīng)濟型獨棟住宅建設(shè)，限制豪宅，并要求私人合法綠地合理開放。到處興建的高層居民樓將是未來的建筑垃圾，應(yīng)有綜合措施予以限制。城市建筑規(guī)劃不能簡單套用香港、新加坡的做法。

　　第五，深化農(nóng)業(yè)用地管理制度改革。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市集中，堅持農(nóng)民自愿原則，發(fā)展適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。要鼓勵在農(nóng)民中間培育專業(yè)農(nóng)戶，防止城市資本過大圈占農(nóng)地 、搞過大規(guī)模的公司化農(nóng)業(yè)。如果公司化農(nóng)業(yè)出現(xiàn)二次轉(zhuǎn)包土地的情形，通?？烧J(rèn)定出現(xiàn)了規(guī)模不經(jīng)濟，應(yīng)予糾正。