改革開放以來，特別是上世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高，年均增長1個(gè)百分點(diǎn)左右，2011年，我國城鎮(zhèn)化率超過了50%。今后一段時(shí)期，我國仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，同時(shí)也將面臨更多更復(fù)雜的問題，需要進(jìn)行重大的戰(zhàn)略調(diào)整。所謂新型城鎮(zhèn)化，就是要總結(jié)過去多年來我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足新的國際國內(nèi)形勢和環(huán)境，對(duì)于我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行繼承、調(diào)整和優(yōu)化，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化持續(xù)、健康、穩(wěn)定和高效推進(jìn)。

　　中國正在進(jìn)入新的10年發(fā)展。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這不僅是對(duì)2013年經(jīng)濟(jì)工作“穩(wěn)中求進(jìn)”的基本定調(diào)，更是對(duì)未來10年中國深化改革、全面建設(shè)小康社會(huì)的統(tǒng)籌和布局。1月15日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。這番話已不僅是定調(diào)，而是直接點(diǎn)出了我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)有的問題，并明確了發(fā)展方向。那么，新型城鎮(zhèn)化之“新”究竟體現(xiàn)在何處？努力方向又在何方？

　　制度創(chuàng)新是當(dāng)務(wù)之急

　　新型城鎮(zhèn)化，新在哪里？這個(gè)問題業(yè)界探討得很多：有一些著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的學(xué)者認(rèn)為，新和舊主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就是要改變傳統(tǒng)的“三高一低”，要用一種新型的工業(yè)化來推動(dòng)；有一些著眼技術(shù)的學(xué)者認(rèn)為，要用綠色的理念、綠色的技術(shù)等等；研究規(guī)劃的專家往往著眼于從空間的角度，提出緊湊、大中小城鎮(zhèn)合理協(xié)調(diào)發(fā)展等等。“這些觀點(diǎn)都有道理，但是還有一個(gè)更難的，”中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍指出，“要觸及更加本質(zhì)的東西，就是制度層面的創(chuàng)新。說到底，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人，也就是化農(nóng)民為市民，這個(gè)過程中有兩個(gè)結(jié)構(gòu)的變化。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，二是新和舊最大的區(qū)別。”

　　楊保軍認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致了空間結(jié)構(gòu)的變化，再導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率是51.27%，但是其中有1億多人是“城鎮(zhèn)化”了2/3，或者說“化”了一半，這1億多流動(dòng)的務(wù)工人員還沒有得到市民的待遇，醫(yī)療保障、教育等等，這是一個(gè)重大的問題，不能回避；而新和舊最大的區(qū)別，如果從社會(huì)學(xué)的角度來思考，就是城鎮(zhèn)化的主體到底是誰。“但是過去真正的主人是靠邊的。推動(dòng)城鎮(zhèn)化一方面是地方政府，地方政府多數(shù)都是城里人了，再一個(gè)就是企業(yè)、開發(fā)商，他們也多數(shù)是城里人了，銀行的人也都是城里人，這幾個(gè)力量推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)迅速的發(fā)展，新城的建設(shè)也如火如荼，但是真正要被城鎮(zhèn)化的主人，他們是靠邊的。就是說通過我們的建設(shè)，資本循環(huán)已經(jīng)完成了，但是跟人沒多大關(guān)系，經(jīng)濟(jì)肯定也增長了，它不是我們所需要的一種方式。資本和其他的力量結(jié)合起來，交換價(jià)值實(shí)現(xiàn)了，但是使用價(jià)值還不一定。所以，什么時(shí)候我們的主體真正得到了重視，那么制度層面就做到了創(chuàng)新。”楊保軍說。

　　目前來看，社會(huì)和業(yè)界把更多的目光投放在了城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)層面的創(chuàng)新，同時(shí)，實(shí)踐與技術(shù)層面的創(chuàng)新也有很好的發(fā)揮，但是制度層面的創(chuàng)新現(xiàn)在涉及得卻還很少，亟需推進(jìn)。對(duì)此，楊保軍指出：“如果能把新和舊的問題解決了，進(jìn)城農(nóng)民真正能夠逐漸有序地轉(zhuǎn)化為城市人，并且獲得相應(yīng)的待遇，這才是一條健康的道路。”

　　宜居宜業(yè)是核心所在

　　城鎮(zhèn)化與城市化不同，實(shí)踐證明單純追求城市規(guī)模和城市人口比例升級(jí)的城市化，并沒有使其資源空間價(jià)值得到提升。今天的城鎮(zhèn)化包含兩個(gè)層次的內(nèi)容，首先是站在大區(qū)域的角度看待城市化，更加重視城市與省域、城市與城市之間的互動(dòng)；其次是站在小區(qū)域的角度看待城鎮(zhèn)化，更加符合社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。最優(yōu)化的資源空間的配置，能夠推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展，更能發(fā)揮資源空間的最大利用效率。

　　這些年城鎮(zhèn)建設(shè)的熱詞——“宜居”，被很多學(xué)者看作是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，淺顯易懂但不易實(shí)現(xiàn)的這個(gè)目標(biāo)，也正貼合了李克強(qiáng)副總理強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“人的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路。“宜居宜業(yè)可以說是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。”中國房地產(chǎn)研究會(huì)人居環(huán)境委員會(huì)執(zhí)行主任王涌彬說，“中國的城鎮(zhèn)化和非洲、拉美等這些國家相比較還是健康的，因?yàn)槲覀冇袑?shí)體經(jīng)濟(jì)支撐。這些年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常快，每年都有10%以上的速度在增加，而且持續(xù)了多年，由此為很多未來的規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城市化發(fā)展，還有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化必須是匹配的，如果不匹配就會(huì)帶來很多問題。所以我個(gè)人的觀點(diǎn)是：未來城鎮(zhèn)化的核心是宜居宜業(yè)，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化并行、并重，盡量讓它協(xié)調(diào)發(fā)展。”

　　而目前的大部分情況是，由于各地發(fā)展情況的不同，宜居宜業(yè)已經(jīng)不是單一模式?，F(xiàn)在一些地方政府所開展的民生工程的出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻無法兌現(xiàn)“以人為本”的目標(biāo)，甚至分不清楚到底是以哪個(gè)人或哪類人為本。“很多城市的目光還是在盯著比較富裕的企業(yè)家以及有錢階層，制定的很多政策是傾向于這些方面的。”王涌彬說，“比如像有的大城市，新建了一些社區(qū)，其實(shí)離城市已經(jīng)比較遠(yuǎn)了，但卻羅列出種種原因不允許做商鋪和相應(yīng)的配套，造成了很多不便，這就完全是人為造成的。可以說，現(xiàn)在有很多地方出的政策就是有誤導(dǎo)性的，出的‘牌’就是錯(cuò)的，我們所需要做的，就是在下一步探討新型城鎮(zhèn)化的時(shí)候盡力避免這些問題，把很多政策制定的基點(diǎn)定位在普通市民群體，而不是只盯著富裕起來的人。”