每年一度發(fā)布113個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開評(píng)價(jià)結(jié)果(PITI)報(bào)告，讓我們有機(jī)會(huì)對(duì)上一年度中國(guó)的環(huán)境信息公開情況有一個(gè)全面梳理和總結(jié)。從開始的破冰，到現(xiàn)在遭遇發(fā)展瓶頸，困擾環(huán)境信息公開繼續(xù)推進(jìn)的癥結(jié)在哪里？政府、企業(yè)、公眾該如何破壁？這些都需要大家共同思考。

圖為某家企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員監(jiān)測(cè)廠區(qū)周邊的污染情況。　

　　■環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境訴訟難、社會(huì)監(jiān)督難

　　信息公開能否改善環(huán)境質(zhì)量？

　　目前，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)受制于三大難，即環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境訴訟難和社會(huì)監(jiān)督難。在環(huán)境執(zhí)法難的背后，是一些地方政府以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，盲目追求GDP增長(zhǎng)；在環(huán)境訴訟難的背后，是我們的司法體制有待完善；在社會(huì)監(jiān)督難的背后，是治理機(jī)制尚待健全。

　　在民間環(huán)保組織看來，這些問題均涉及深層次體制變革，不是一夜之間可以解決。面對(duì)迫切需要應(yīng)對(duì)的環(huán)境危局，擴(kuò)大環(huán)境信息公開，是積極且穩(wěn)妥的切入點(diǎn)。

　　PITI報(bào)告認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)污染物大規(guī)模減排，污染源信息要全面公開，對(duì)全部重點(diǎn)污染排放企業(yè)全年的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管和排放數(shù)據(jù)，進(jìn)行系統(tǒng)、及時(shí)、完整和用戶友好的公開。

　　公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，“通過落實(shí)污染源監(jiān)管信息的全面公開，能夠?qū)h(huán)境執(zhí)法的權(quán)力放到陽光下運(yùn)行，突破對(duì)污染企業(yè)的地方保護(hù)，遏制尋租和數(shù)據(jù)造假行為；能夠?yàn)榄h(huán)境訴訟提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，突破舉證難的技術(shù)障礙；最為重要的，是能夠協(xié)助公眾參與環(huán)境決策和管理，將排污企業(yè)置于公眾監(jiān)督之下。”

　　那么，環(huán)境信息公開是否真的能化解諸多矛盾？污染源監(jiān)管信息全面公開的必要性與可行性是什么？在PITI新聞發(fā)布會(huì)上，專家、學(xué)者和民間環(huán)保人士發(fā)表了各自意見。

　　針對(duì)環(huán)境信息公開是否會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響的問題，參加研討會(huì)的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心環(huán)境戰(zhàn)略與理論研究室主任俞海認(rèn)為，公眾對(duì)環(huán)境信息公開有高度的期盼，政府也有比較強(qiáng)的意愿。目前，已有更多公眾將關(guān)注的重點(diǎn)放在了擬建項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息公開的內(nèi)容是否真實(shí)、公眾是否能夠有效參與等問題上。這對(duì)處在環(huán)境敏感時(shí)期、剛剛起步的我國(guó)環(huán)境信息公開制度提出了新的挑戰(zhàn)。

　　中國(guó)政法大學(xué)副教授楊素娟認(rèn)為:“2012年，什邡、啟東、寧波相繼發(fā)生市民反對(duì)新建項(xiàng)目的事件，居民因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量帶來不利后果而集體反對(duì)，說明建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息公開程度不夠、公眾參與不充分。只有充分的信息披露，公眾才能充分參與環(huán)境決策和管理，促進(jìn)環(huán)境問題的解決。”

　　環(huán)境信息公開與環(huán)境質(zhì)量的改變之間是否存在關(guān)系？

　　阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)劉小鋼認(rèn)為，兩者之間并無直接的關(guān)系，不是環(huán)境信息公開了環(huán)境質(zhì)量一定能好，但是倒過來如果沒有環(huán)境信息的公開，環(huán)境質(zhì)量則沒有辦法去改善，原因是企業(yè)缺乏來自公眾的壓力。因此，環(huán)境信息公開是第一步，也是最重要的一步。

　　俞海建議，PITI指數(shù)是一個(gè)綜合分?jǐn)?shù)，下一步可以細(xì)化評(píng)估，重新分配各項(xiàng)分值的權(quán)重，對(duì)環(huán)境信息公開與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系進(jìn)行評(píng)估，“看一看信息公開程度與環(huán)境質(zhì)量改善之間是否真的存在因果關(guān)系？如果PITI給出了這樣一種答案或證據(jù)，則會(huì)加強(qiáng)地方政府做這件事情的決心。”俞海說。

　　■污染源信息披露零散、滯后、不完整且不易獲取

　　公開難癥結(jié)何在？

　　《環(huán)境信息公開辦法(試行)》自2008年開始實(shí)施后，IPE和NRDC兩個(gè)團(tuán)隊(duì)開始對(duì)113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的環(huán)境信息公開的情況進(jìn)行梳理和評(píng)價(jià)，2009年度發(fā)現(xiàn)環(huán)境信息公開已經(jīng)破冰；2010年度評(píng)價(jià)顯示環(huán)境信息公開是有進(jìn)有退；2011年度評(píng)價(jià)顯示環(huán)境信息公開的制度已經(jīng)基本確立；2012年度評(píng)價(jià)則顯示污染源監(jiān)管信息公開進(jìn)展放緩，環(huán)境信息公開遭遇瓶頸。

　　“主要是污染源信息披露零散、滯后、不完整且不易獲取。”馬軍說。

　　參與此次PITI評(píng)價(jià)工作的湖南省長(zhǎng)沙市綠色瀟湘環(huán)?？破罩行倪\(yùn)營(yíng)主管戴曉艷，在2011年針對(duì)湖南省14個(gè)州市進(jìn)行依法公開申請(qǐng)的過程中發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門的工作人員對(duì)《環(huán)境信息公開辦法(試行)》及公開程序不熟悉，甚至在接到電話后質(zhì)疑申請(qǐng)的合法性，有的則表示需要請(qǐng)示后再無下文。

　　民間環(huán)保組織安徽綠滿江淮環(huán)境發(fā)展中心總干事周翔今年也遇到了類似情況。一些地方環(huán)保單位不清楚環(huán)境污染信息公開的內(nèi)容，對(duì)信息公開要求的動(dòng)機(jī)表示質(zhì)疑。2012年，他們?cè)谙虬不帐…h(huán)保廳申請(qǐng)公開污染企業(yè)的信息時(shí)，被以國(guó)家機(jī)密為由拒絕，他們?cè)谙颦h(huán)境保護(hù)部申請(qǐng)行政復(fù)議后，才拿到環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本。

　　江蘇省南京市綠石總干事李春華仔細(xì)分析了江蘇省所屬的13個(gè)城市環(huán)境信息公開失分的原因，“主要來源于信息公開的內(nèi)容不完整和頻率低”。一些環(huán)保部門公開了信息，但一些核心的內(nèi)容，比如污染物是什么、污染物的量、超標(biāo)的原因都沒有公開。

　　近日，湖南省漢壽縣蔣家嘴鎮(zhèn)廣源麻業(yè)的污染問題引起了網(wǎng)友的廣泛關(guān)注，湖南省環(huán)保廳公布了這家企業(yè)的污水檢測(cè)報(bào)告，但未能徹底平復(fù)公眾的質(zhì)疑。湖南省人大環(huán)資委污染監(jiān)督處處長(zhǎng)劉帥在微博上表示，這體現(xiàn)了公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)心和關(guān)注，也暴露出當(dāng)前環(huán)境管理和監(jiān)督方式存在的問題和不足。

　　劉帥認(rèn)為，地方政府部門對(duì)環(huán)境污染信息公開這項(xiàng)工作重視不夠，這是法律規(guī)范和行政制度建設(shè)方面缺失的原因。

　　一方面，環(huán)境污染信息公開在法律上缺乏詳細(xì)完備的規(guī)范和要求，公眾要求地方政府主動(dòng)公開環(huán)境污染信息的行為缺乏法律的約束力；另一方面，政府部門信息公開的制度建設(shè)須完善，政府、人大、媒體的監(jiān)督力度不夠，基層部門的自律也需要加強(qiáng)。

　　“這兩方面的原因使得一些政府部門沒有把環(huán)境信息公開當(dāng)作一項(xiàng)重要的工作，也導(dǎo)致了基層部門對(duì)環(huán)境污染信息公開工作流程不熟悉。”劉帥分析說。

　　■全面公開污染源監(jiān)管信息技術(shù)可行，各地積極開展實(shí)踐

　　公開如何才能更有效？

　　“政府要回應(yīng)公眾遏制污染的強(qiáng)烈訴求，必須強(qiáng)化對(duì)污染源監(jiān)管信息的公開，規(guī)范信息公開的工作程序，使之成為一種常態(tài)化的工作。”馬軍說。

　　在中國(guó)現(xiàn)有的條件下，污染源監(jiān)管信息公開是否有可能實(shí)現(xiàn)？什么才是有效的污染源監(jiān)管信息公開？

　　馬軍認(rèn)為，污染源監(jiān)管信息的全面公開，在現(xiàn)實(shí)的技術(shù)條件下是可行的，原因是:IT技術(shù)的高速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，大大降低了環(huán)境信息公開的門檻；自《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》實(shí)施5年來，中國(guó)環(huán)境信息公開已有一定基礎(chǔ)，部分省市已進(jìn)行了良好實(shí)踐；美國(guó)、歐盟、日本等主要工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)建立相應(yīng)體系，有豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可借鑒。此外。PM2.5信息公開的成功經(jīng)驗(yàn)，為污染源信息公開帶來很多積極的啟示。

　　目前，環(huán)境保護(hù)部已建立了國(guó)控重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目工作進(jìn)度的動(dòng)態(tài)調(diào)度平臺(tái)。這一平臺(tái)的建設(shè)，為匯總和實(shí)時(shí)發(fā)布全國(guó)自動(dòng)監(jiān)控企業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。民間環(huán)保組織建議，將這一平臺(tái)收集的數(shù)據(jù)盡快向社會(huì)實(shí)時(shí)發(fā)布。

　　此外，江蘇、浙江和湖北等省在不同項(xiàng)目上的良好實(shí)踐，以及主要工業(yè)化國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，都為污染源信息公開的擴(kuò)大和取得突破創(chuàng)造了條件。

　　湖北省武漢市環(huán)保局的污染源日?qǐng)?bào)信息可查詢2008年到現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，通過圖表每天提供一個(gè)數(shù)據(jù)，結(jié)合地圖進(jìn)行發(fā)布，并提供監(jiān)控?cái)z像；

　　浙江省寧波市環(huán)保局自2013年以來對(duì)其國(guó)控、省控、市控重點(diǎn)污染源的在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行每小時(shí)一次的報(bào)告，并通過專欄及時(shí)公布各個(gè)受到行政處罰企業(yè)的名單；

　　江蘇省自2011開始啟動(dòng)“1831”生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)工程，計(jì)劃建設(shè)一個(gè)全省聯(lián)網(wǎng)、資源共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)控平臺(tái)，集成八大監(jiān)控系統(tǒng)，組建省、市、縣三級(jí)環(huán)境監(jiān)控中心，并出臺(tái)一套環(huán)境監(jiān)控管理辦法?，F(xiàn)在，只要打開江蘇環(huán)保網(wǎng)，公眾就可以通過“生態(tài)環(huán)境監(jiān)控指數(shù)”和“生態(tài)環(huán)境監(jiān)控曝光臺(tái)”，看到每天的《全省重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行情況通報(bào)》。

　　除了政府部門的努力，社會(huì)各界也積極推動(dòng)污染源信息公開。數(shù)年來，中國(guó)的民間環(huán)保組織、志愿者和網(wǎng)友一直在開展“隨手拍定位污染源”的工作，目前已經(jīng)有近4000家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)被定位到了中國(guó)水污染電子地圖上。民間環(huán)保組織希望，未來的在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠結(jié)合類似的污染源分布地圖進(jìn)行發(fā)布，以利于對(duì)排放企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督。

　　針對(duì)公眾的切身感受與政府公布的污染數(shù)據(jù)不相符的問題，劉帥建議引入第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。

　　“民間機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作以及數(shù)據(jù)公布，政府同時(shí)也監(jiān)督民間機(jī)構(gòu)并對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。如果民間機(jī)構(gòu)達(dá)到監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，政府可以將監(jiān)測(cè)權(quán)力下放到民間機(jī)構(gòu)，購(gòu)買第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)，推進(jìn)環(huán)境污染監(jiān)測(cè)工作的公平、公正和真實(shí)。”劉帥說。

　　近年來，公眾對(duì)公開污染源監(jiān)管信息的呼聲越來越高，這也給環(huán)境管理提出了新的挑戰(zhàn)。

　　　民間組織發(fā)布評(píng)價(jià)報(bào)告

　　城市環(huán)境信息公開分出高低

　　公眾環(huán)境研究中心(IPE)和國(guó)際自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(NRDC)近日聯(lián)合發(fā)布“2012年度中國(guó)城市污染源監(jiān)管信息公開狀況評(píng)價(jià)結(jié)果(PITI)”報(bào)告。

　　在113個(gè)城市中，寧波再次蟬聯(lián)排名第一，排名最后的是棗莊。污染源監(jiān)管信息公開的平均分達(dá)到42.73分，連續(xù)第三次增長(zhǎng)。雖然環(huán)境信息公開繼續(xù)有所擴(kuò)大，但年度增幅卻呈明顯的下降趨勢(shì)，公開的勢(shì)頭逐年放緩，顯示污染源監(jiān)管信息公開正遭遇瓶頸。

　　信息公開進(jìn)展放緩

　　信息公開整體繼續(xù)提升，但進(jìn)展放緩。連續(xù)4個(gè)年度的PITI評(píng)價(jià)中，113個(gè)城市平均分從31.06增長(zhǎng)到42.73。在后3個(gè)年度的評(píng)價(jià)中，113個(gè)城市的平均分的年度增幅分別為16.35％、11.07％和6.45％，呈逐漸下降趨勢(shì)。

　　進(jìn)展放緩的一個(gè)原因，在于一批城市不進(jìn)反退。佛山、汕頭、保定、臺(tái)州、常州、鞍山等10個(gè)城市被評(píng)為2012年度退步最大的城市，其中佛山和汕頭相比上一個(gè)報(bào)告周期退步了20分以上。2012年度的PITI評(píng)價(jià)中，出現(xiàn)退步的城市所占的比例是3年來最高的，達(dá)到了35％。

　　東中西部地區(qū)信息公開呈現(xiàn)低水平趨同態(tài)勢(shì)。一直引領(lǐng)環(huán)境信息公開的東部地區(qū)，在此次評(píng)價(jià)中乏善可陳；西部地區(qū)的增長(zhǎng)速度超過了中部，而中部又超過了東部。

　　“環(huán)境信息公開水平趨向一致，本來應(yīng)該是令人欣慰的事情。但2012年度PITI評(píng)價(jià)結(jié)果的趨同，卻是在低水平狀態(tài)下的趨同。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說。

　　關(guān)鍵信息公開不足

　　報(bào)告顯示，日常監(jiān)管、排放數(shù)據(jù)、環(huán)評(píng)情況三大關(guān)鍵信息的公開少有進(jìn)展，成為多數(shù)城市得分低的關(guān)鍵原因。

　　報(bào)告顯示，日常監(jiān)管信息增長(zhǎng)有限。日常監(jiān)管信息包括企業(yè)超標(biāo)、超總量排放信息和環(huán)保行政處罰記錄，涉及企業(yè)是否能遵守環(huán)境法規(guī)，是最為重要的信息。113個(gè)城市這方面的平均得分3年漲幅不到2分，而在2012年也僅僅得到10.20分(此項(xiàng)滿分28分)，有55個(gè)城市僅勉強(qiáng)達(dá)到最低一檔得分。

　　排放數(shù)據(jù)依然公開較少。排放數(shù)據(jù)的公開，在主要工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)成為慣例。美加、歐盟、日韓等地企業(yè)，必須定期向社會(huì)公布其排放的有害物質(zhì)的種類和數(shù)量。而在中國(guó)，雖有2003年的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和2008年的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》對(duì)披露部分企業(yè)的排放情況做出了要求，但執(zhí)行相當(dāng)有限。

　　此次PITI評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，僅有湖北省和常州、柳州、北海、大慶等城市及重慶的多個(gè)區(qū)縣對(duì)部分企業(yè)排放數(shù)據(jù)做出公布，且公布的數(shù)據(jù)種類通常十分有限。

　　環(huán)評(píng)信息，依然缺乏實(shí)質(zhì)公開。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)環(huán)節(jié)上，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家并沒有本質(zhì)差別，但在程序上卻有很大的不同。最核心的差別，在于缺乏信息公開和公眾參與。