改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化進程取得了明顯的進展。1978年到2011年，我國城鎮(zhèn)人口總量從1.72億增加到6.91億，城鎮(zhèn)人口比重由17.92%提高到51.27%。2010年我國城市總數(shù)657個，小城鎮(zhèn)19410個，城鎮(zhèn)體系逐步完善。京津冀、長三角、珠三角等三大城市群基本形成，中西部地區(qū)城市群初露端倪；大規(guī)模的農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)，改變了億萬農(nóng)民的命運，為經(jīng)濟發(fā)展注入了強大動力，有效地支撐了工業(yè)化快速發(fā)展，有力地推動國家現(xiàn)代化進程。在過去30年時間內(nèi)，我國完成了西方發(fā)達國家經(jīng)歷上百年時間才走過的進程，為走出一條有中國特色的城鎮(zhèn)化道路進行了探索實踐，但是也存在一些不容忽視的問題。

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　　1、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。一是城鎮(zhèn)常住人口中包含大量農(nóng)民工。2010年中國按照常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率為49.95%，而非農(nóng)業(yè)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為34.17%，二者之間相差15.78個百分點。城鎮(zhèn)人口中包含了約2.1億農(nóng)業(yè)戶籍人口。二是城鎮(zhèn)間流動人口問題日益突出。據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)推算，2010年中國城鎮(zhèn)間流動人口總量接近7000萬，他們大多文化水平較高，在農(nóng)村沒有土地和住房，有網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)。三是大量農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動人口無法享受與本地城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共服務(wù)，使他們長期處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于社會和諧穩(wěn)定。

　　2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用粗放。2000～2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，遠高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增長速度，城鎮(zhèn)建成區(qū)用地擴張速度要快于其吸納人口的速度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在利用效率不高，目前城市人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定80～120平方米的標準。然而在農(nóng)村人口大量減少的同時，中國農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增。2000～2010年中國農(nóng)村人口減少了1.37億，但村莊用地卻從2.17億畝上升為2.21億畝。

　　3、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展機會不均等。主要表現(xiàn)為：一是行政等級高的城市建設(shè)用地擴張更快。2000～2010年，中國地級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期中國縣級以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。二是城市間存在較大公共服務(wù)差距。2010年地級以上城市市轄區(qū)人均教育支出、人均床位數(shù)和人均醫(yī)生數(shù)分別是縣和縣級市的1.97、2.6和2.8倍。三是特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權(quán)不高。2010年千強鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口已經(jīng)達到7.6萬人，這些事實上的中小城市普遍存在城市管理職能不足，機構(gòu)設(shè)置和人員編制不適應實際需要等問題。四是原城市規(guī)模劃分標準已經(jīng)被廢止。一些中小城市和小城鎮(zhèn)實際人口規(guī)模已經(jīng)達到了原大中城市標準。而目前按行政等級來確定的支持大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策，已經(jīng)嚴重落后于城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實。2010年我國100萬人口以上的城市已經(jīng)達到125個，5萬人以上的小城鎮(zhèn)有740個。

　　4、農(nóng)民工權(quán)益保護問題突出。一是外出農(nóng)民工參加社會保險比例總體較低，截止2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。二是城市對外來農(nóng)民工的住房保障缺少實質(zhì)性的政策措施，農(nóng)民工集聚區(qū)缺乏政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入。三是在城市的農(nóng)民工子女仍然面臨入讀公辦學校難等障礙，高中以后階段的教育和升學問題亟待解決。四是缺少職業(yè)病防護服務(wù)，近年來職業(yè)病發(fā)病人中80%是農(nóng)民工。五是城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度仍未真正形成，農(nóng)民工勞動簽約率低，2010年與雇主或單位簽訂勞動合同的占42%。

　　5、當前城市發(fā)展模式存在弊端。一是盲目追求“國際化大都市”，嚴重超越現(xiàn)實國情；二是對“生態(tài)城市”、“花園城市”的理解只注重表面建設(shè)，搞大廣場、寬馬路、大公園等各種景觀工程，浪費資源；三是熱衷新城建設(shè)和高檔地產(chǎn)開發(fā)，忽視老城區(qū)和外來人口集聚區(qū)等中低收入人口集中居住區(qū)的改造；四是城市發(fā)展“嫌貧愛富”，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)針對戶籍人口和富人的需求，不僅拉大了城鄉(xiāng)差距，并抬高了農(nóng)民進城落戶門檻。

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　　產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，但其中最為關(guān)鍵的，一是長期累積的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了固化的利益格局，二是城鎮(zhèn)公共服務(wù)等級化和區(qū)域化的格局使得城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的新的矛盾不斷增多，使改革的任務(wù)日益艱巨。

　　1、戶籍管理制度改革進展緩慢。與戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、社保、保障性住房等公共服務(wù)，是以行政區(qū)劃為單位提供的。由于擔心大規(guī)模外來人口在當?shù)芈鋺魰偙‘數(shù)爻擎?zhèn)居民所享受的社會福利，所以一些地方政府既不愿意本地農(nóng)民進城落戶，更不愿意接納外來人口進入本地落戶，在城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間、區(qū)域間形成了固化的利益格局。因此，戶籍管理制度改革不僅涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系，而且涉及到不同城鎮(zhèn)、不同區(qū)域利益關(guān)系的調(diào)整，加大了改革的難度。

　　2、土地利用制度改革滯后。一是政府“低補償征收、高價格出讓”，嚴重侵犯了農(nóng)民的土地和財產(chǎn)權(quán)益。二是拿地成本過低助長了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的粗放性擴張。三是在GDP導向的政績考核壓力下，地方政府壓低工業(yè)用地價格，工業(yè)用地強度普遍偏低，容積率一般只有0.3至0.6。四是農(nóng)村宅基地配置缺乏有效退出機制，福利化傾向嚴重，財產(chǎn)權(quán)不明晰，導致農(nóng)村一戶多宅、宅基地閑置、建新不拆舊的現(xiàn)象普遍存在。

　　3、等級化城鎮(zhèn)行政管理體制下公共資源過度向行政等級高的城市集中。中國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)管理體制是按行政等級劃分的，并且城鎮(zhèn)間普遍存在上下級行政隸屬關(guān)系。行政等級越高的城市掌控的用地指標、年度投資等資源的分配能力越強，因此公共資源投入過度偏向于行政等級高的城市。2010年中國地級以上城市市轄區(qū)地方預算內(nèi)財政收入占全國地方財政收入的28.8%，而支出占到35.1%，市轄區(qū)人均財政支出是縣和縣級市人均財政支出的2.54倍。按土地利用總體規(guī)劃，河南省到2020年用地96%為縣級以上及省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地，小城鎮(zhèn)用地指標只占4%。

　　4、現(xiàn)行財政體制與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應。主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟高速增長，大量招商引資，吸引了大量非農(nóng)就業(yè)人口，但是由于地方財政留成比例過低，造成對外來人口公共服務(wù)能力嚴重不足。二是財政轉(zhuǎn)移支付制度以戶籍人口為依據(jù)，發(fā)達地區(qū)吸納了大量的外來流動人口，在促進這些人口的公共服務(wù)方面并沒有得到中央財力的相應支持，致使吸納外來人口較多的城鎮(zhèn)政府缺乏戶籍制度改革的積極性。

　　5、城市發(fā)展導向存在偏差，機制不完善。一是對城市發(fā)展規(guī)律認識不足，因中國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度過快，大多數(shù)城市管理者對管理和經(jīng)營城市尚無經(jīng)驗可循，盲目照抄照搬發(fā)達國家城市發(fā)展的表面現(xiàn)象。二是一些城市政府在政績觀影響下，過多注重視覺工程，寄希望在短期內(nèi)使城市發(fā)生根本變化，而忽視了城市發(fā)展既是長期建設(shè)過程，也是制度完善過程。三是一次性土地出讓收益的機制在客觀上支撐了政府的短期行為。四是政府權(quán)力過于集中，基礎(chǔ)設(shè)施的市場化發(fā)育不足，公眾參與和監(jiān)督機制不健全。

　　6、城市經(jīng)濟增長方式過度依賴于廉價勞動力。一是一些地方政府崇尚GDP，通過降低企業(yè)成本，鼓勵招商引資，對企業(yè)逃避社保、侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益等行為監(jiān)管嚴重不足。二是地方政府在公共服務(wù)上，往往重戶籍人口錦上添花，輕外來人口雪中送炭，以此來減少對外來人口的公共服務(wù)，從而降低城市的發(fā)展成本。