城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會利益重新布局、創(chuàng)造和分配的過程，是規(guī)模浩大的政治、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程。在這個(gè)過程中，政府職能會發(fā)生急劇的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，政府必須做好“盡精微、致廣大”的全面設(shè)計(jì)、安排與管理，才能確保城鎮(zhèn)化的效率和質(zhì)量，少走彎路，避免社會資源浪費(fèi)、減少社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定。在這方面，世界上最早實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的歐洲國家有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們借鑒。2012年5月3日，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)同志和歐盟委員會主席巴羅佐簽署《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》，表達(dá)了學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)，與其開展全面合作的意愿。[1]在此精神指導(dǎo)下，本文將主要對英國、德國和法國的城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程進(jìn)行比較研究，聚焦城鎮(zhèn)化過程中的政府職能問題，總結(jié)可資中國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，積極調(diào)整政府職能，做好“政府搭臺、經(jīng)濟(jì)唱戲、以人為本”的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程沿著更好、更快的路徑發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程須以產(chǎn)業(yè)升級為基礎(chǔ)

　　如果說現(xiàn)代化是一枚硬幣，那么工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就是這枚硬幣的兩面。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化決定了人們居住方式的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化反過來又為工業(yè)化提供充足的勞動(dòng)力供給和必要的社會需求。因此，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。工業(yè)革命以前，歐洲國家的城市主要以商業(yè)或政治為基礎(chǔ)，因此人口規(guī)模普遍較小。工業(yè)革命后，歐洲各國先后啟動(dòng)以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)人口規(guī)模急劇擴(kuò)大，逐步完成國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。（參見附表一）從歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)看，沒有產(chǎn)業(yè)升級這個(gè)基礎(chǔ)，只能產(chǎn)生人口規(guī)模有限的政治城市和商業(yè)城市，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最終完成則必須依靠以產(chǎn)業(yè)升級為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)城市。

　　歷史上，歐洲各國的城鎮(zhèn)化模式都是由特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素決定的，相互之間差異很大。從根本上說，城市化的動(dòng)力來源于工業(yè)化。但是，歷史和政治因素對城市化進(jìn)程的影響也不可低估。

　　英國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)端于18世紀(jì)中葉，是與工業(yè)化進(jìn)程同步發(fā)展的。18世紀(jì)早期，英國的城市人口約占總?cè)丝诘?0—25%，到1801年就已經(jīng)增加到33%。1800年，倫敦的人口達(dá)到100萬，成為當(dāng)時(shí)世界上人口最多的城市。1851年，英國已有580多座城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到總?cè)丝诘?4%。19世紀(jì)晚期，英國70%的人口都已經(jīng)居住在城市中，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。英國工業(yè)化過程中，政府采取“自由放任”的政策理念，對工業(yè)布局不加行政干預(yù)。這使得英國的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開，許多新城市并不是在原有封建政治、文化、商業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。新興工業(yè)城市一般都有著比較便捷的運(yùn)河、港口、鐵路交通優(yōu)勢，有利于工業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會。反過來，勞動(dòng)力聚集又促進(jìn)了相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得城市規(guī)模迅速擴(kuò)大。曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰等英國大中型城市，都是按照這種模式建設(shè)起來的。

　　相比之下，歷史同期法國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)勢力較強(qiáng)，工業(yè)化發(fā)展較慢。究其原因，法國雖然是歐洲國家中實(shí)行中央集權(quán)制的代表，但是國家財(cái)政的能力卻一直相對較弱，這就限制了法國大革命前政府促進(jìn)工業(yè)化和城市化的能力。例如，“在法國大革命前的20年，一陣運(yùn)河熱席卷了法國，就如同曾在英國發(fā)生過的情況一樣，但由于財(cái)政方面和政治方面的困難，沒有產(chǎn)生什么結(jié)果”。[2]法國大革命后，包括英國在內(nèi)的歐洲工業(yè)化國家對法國實(shí)施經(jīng)濟(jì)封鎖，進(jìn)一步影響了法國工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展。1815年，拿破侖帝國覆滅之后，法國進(jìn)入和平發(fā)展時(shí)期，國家立即通過一系列立法強(qiáng)化國內(nèi)市場統(tǒng)一、增強(qiáng)國家財(cái)政能力、介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，法國的工業(yè)化進(jìn)程隨即進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。以鐵路建設(shè)為例，1841年，法國政府“決定通過向私人公司讓步并在財(cái)政上使之有利的辦法，介入這方面的工作，這也就是所謂勒格羅計(jì)劃”。雖然隨后的危機(jī)延緩了此項(xiàng)工作，但到1870年，法國的通車?yán)锍叹蛷?846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了歐洲其他國家。[3]但是，就城鎮(zhèn)化而言，法國的中央集權(quán)體制還是產(chǎn)生了很大的影響。由于工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心城市周圍，法國的城鎮(zhèn)化主要是通過這些城市的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的，其他中小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。因此，法國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度比英國慢得多。1800年，法國的城市人口為10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法國才實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

　　與英法相比，德國的現(xiàn)代化進(jìn)程具有后發(fā)趕超性質(zhì)，是在德意志帝國威權(quán)推動(dòng)下展開的。在威權(quán)體制的作用下，19世紀(jì)中期的“德國比不列顛更易于把勞動(dòng)和資本轉(zhuǎn)入像采礦、機(jī)械化工、化學(xué)制品和電車這樣的新興工業(yè)，并用最新的技術(shù)裝備它們。德國的實(shí)際工資較低，這就有助于使它的西方鄰國喪失了從前在競爭中的優(yōu)勢。”當(dāng)時(shí)，“德國主要仿效外國的模式。它不僅仿造機(jī)器，而且還模仿各國的‘社會性創(chuàng)造’，即新的商業(yè)機(jī)構(gòu)和制度、貿(mào)易方法、經(jīng)濟(jì)政策和行政管理等準(zhǔn)則”，[4]形成獨(dú)創(chuàng)性和高質(zhì)量象征的“德國制造”是后來的事情。這種人為推進(jìn)的方式使德國城鎮(zhèn)化具有兩個(gè)特點(diǎn)：其一是速度快，從1871年到1910年，德國用不到40年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化；其二是以原有城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，沒有完全依照工業(yè)發(fā)展的需要另起爐灶。德意志帝國建立前，德國是由38個(gè)各自為政的小邦國組成的，這些邦國都有各自的政治、經(jīng)濟(jì)中心城市，德國的城鎮(zhèn)化基本是以這些城市為基礎(chǔ)完成的。這使得德國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較均勻地在全國鋪開。直到現(xiàn)在，德國城市發(fā)展的特點(diǎn)仍是中小城市多，各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，布局較為合理。

　　由此可見，任何國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都不是在一張白紙上進(jìn)行的。政府應(yīng)該做的是因勢利導(dǎo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律和其他因素的作用，推進(jìn)城市布局的合理化。歷史上看，歐洲國家在現(xiàn)代化過程中所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮作用的方式有很大差別。以其共性而言，在工業(yè)化進(jìn)程中，歐洲國家承擔(dān)的主要職責(zé)是清除工業(yè)發(fā)展的障礙，確保經(jīng)濟(jì)自由、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)還要為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，其中包括維持社會穩(wěn)定、投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的法律秩序，直至對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化實(shí)施一定程度上的“行政引導(dǎo)”。同時(shí)，歐洲國家還承擔(dān)著為工業(yè)化進(jìn)程“創(chuàng)造需求”和“保護(hù)需求”的使命。顯然，在上述方面，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程施加必要的國家規(guī)劃、投資和管理是題中應(yīng)有之義。