在中國(guó)城市化過(guò)程中，上世紀(jì)80年代由決策權(quán)高度集中到?jīng)Q策分散這一放權(quán)安排，改變了初始條件并引致上述三方面的變化，而這些變化中都暗含了一條共同的路徑：可以不用正規(guī)的財(cái)政資源（由稅收構(gòu)成的一般性財(cái)政收入）來(lái)實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的資金安排。并且隨著時(shí)間的推移，在各地方相互競(jìng)爭(zhēng)和模仿作用下，這一路徑日漸清晰起來(lái)，就是土地批租制度。即通過(guò)生地變熟地使土地增值，進(jìn)而通過(guò)變現(xiàn)來(lái)籌措資金?；I措來(lái)的資金除用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還可以以地養(yǎng)地。如此滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，“土地財(cái)政”的基因由此奠定。

　　由于包括土地在內(nèi)的各種資源多集中于地方政府，所以地方政府籌措財(cái)政收入，尤其是預(yù)算外財(cái)政收入的能力遠(yuǎn)高于中央政府。1980年到1993年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重平均高達(dá)68%。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、資源價(jià)格尤其是土地價(jià)格上漲快的省份，其財(cái)政收入增長(zhǎng)遠(yuǎn)快于全國(guó)。相比之下，地方政府的支出責(zé)任卻并未發(fā)生較大變化，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，支出增長(zhǎng)小于收入增長(zhǎng)。1980年到1993年，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重平均為49%，呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)大事權(quán)小的格局。

　　中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的持續(xù)下降，甚至到了中央財(cái)政支出難以維持的地步，終于觸發(fā)了1994年的財(cái)政體制改革。囿于當(dāng)時(shí)的條件，這一改革并未在各級(jí)政府支出責(zé)任上做大的調(diào)整，而集中力量用于籌措財(cái)政收入，尤其是中央政府的財(cái)政收入。其目標(biāo)是有限的，主要是提高兩個(gè)比重，即提高財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)民收入的比重，提高中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重。這就是俗稱(chēng)的“分稅制改革”。

　　就當(dāng)初設(shè)定的優(yōu)先目標(biāo)而言，分稅制改革取得了巨大的成功。除財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)民收入的比重提高外，中央財(cái)政收入的比重也持續(xù)提高。到2008年，地方財(cái)政收入僅占全國(guó)財(cái)政收入的47%，較1994年下降21個(gè)百分點(diǎn)。但與此同時(shí)，地方政府的支出責(zé)任并未相應(yīng)減小，支出不斷上升。到2008年，地方平均財(cái)政支出已占全國(guó)財(cái)政支出的79%，比1994年上升20個(gè)百分點(diǎn)。地方政府的財(cái)政收支缺口越來(lái)越大，為滿(mǎn)足為城市建設(shè)資金的需求，地方政府必須進(jìn)一步拓展資金來(lái)源。結(jié)果是，以土地作為融資中介的城市化投融資模式逐漸興起，這既成為本世紀(jì)以來(lái)主導(dǎo)城市化投融資的主要模式，同時(shí)也成為當(dāng)今中國(guó)地方政府“土地財(cái)政”的完備形式。

　　1998年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與安徽蕪湖市政府在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款領(lǐng)域的“蕪湖模式”：把若干個(gè)單一的城建項(xiàng)目打捆，由市政府指定的融資平臺(tái)作為統(tǒng)借統(tǒng)還借款法人，由市政府建立“償債準(zhǔn)備金”作為還款保證。隨后的2000年，國(guó)開(kāi)行與江蘇蘇州工業(yè)園區(qū)的合作進(jìn)一步發(fā)展了這一模式，創(chuàng)造出一種嶄新的制度安排：政府出資設(shè)立商業(yè)性法人機(jī)構(gòu)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的借款機(jī)構(gòu)，使借款方獲得土地出讓的項(xiàng)目收益權(quán)，培育借款人的“內(nèi)部現(xiàn)金流”；同時(shí)通過(guò)財(cái)政的補(bǔ)償機(jī)制，將土地出讓收入等財(cái)政型基金轉(zhuǎn)化為借款人的“外部現(xiàn)金流”，兩者共同發(fā)揮作用，使政府信用有效轉(zhuǎn)化為還款現(xiàn)金流。這就是人們熟知的“地方融資平臺(tái)”模式。

　　2000年以后，除了國(guó)開(kāi)行以外，越來(lái)越多的地方政府和商業(yè)銀行參與到這一模式之中。特別是，2008年，為抵抗全球金融危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退，中國(guó)啟動(dòng)了“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，新建在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大幅增加，除財(cái)政投資外，更多地方政府采用了負(fù)債投資的辦法，地方融資平臺(tái)模式備受青睞。與此同時(shí)，金融系統(tǒng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的信貸約束也大大放松，也為負(fù)債投資提供了方便條件。數(shù)千家政府性公司的資產(chǎn)負(fù)債表迅速膨脹，負(fù)債規(guī)模急速上升。