十八屆三中全會《決定》提出，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。這是我們黨在生態(tài)文明制度建設(shè)方面的重大創(chuàng)新和重要舉措。林業(yè)部門作為國家生態(tài)資源的主要管理和保護者，在推動國家公園建設(shè)方面肩負著重要責任。

　　早在2008年，國家林業(yè)局就批準云南省開展國家公園建設(shè)試點工作。為全面了解試點工作開展情況，今年3月24—27日，我赴云南省進行了專題調(diào)研。實地察看了普達措國家公園和西雙版納國家公園建設(shè)情況，與云南省委書記秦光榮同志、副書記仇和同志和省政府資政劉平同志進行了深入交流，聽取了基層職工群眾的意見和建議?，F(xiàn)將調(diào)研情況總結(jié)報告如下：

　　一、云南省國家公園建設(shè)試點情況

　　云南地處我國西南邊疆，是全國重點林區(qū)，也是生物多樣性最富集的地區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要。為了豐富和完善生態(tài)保護體系，緩解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，1996年云南省林業(yè)部門就開始探索建設(shè)國家公園。經(jīng)過10多年的研究準備，2006年云南省政府決定建設(shè)國家公園。同年，依托碧塔海省級自然保護區(qū)在迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園，成為我國大陸的第一個國家公園。2008年，我局正式批準云南省作為國家公園建設(shè)試點省，同意以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)試點。在我局的指導下，云南省按照“研究—試點—規(guī)劃—標準—立法—推廣”的步驟，先后建立了8個國家公園，探索形成了一套較為成熟的國家公園建設(shè)模式，得到了世界自然保護聯(lián)盟、大自然保護協(xié)會等國際組織的充分肯定。

　　（一）界定國家公園性質(zhì)。在大自然保護協(xié)會（TNC）等國際組織的協(xié)助下，通過積極借鑒美國等國家的經(jīng)驗，云南省明確了國家公園本質(zhì)上是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的屬性。在加強保護的前提下，可適度開展游憩等非消耗性資源利用，促進地方經(jīng)濟發(fā)展和群眾就業(yè)增收。這一功能定位，較好地處理了自然保護和合理利用之間的矛盾，保證了云南省國家公園建設(shè)路子沒有跑偏，對資源沒有造成破壞。

　　（二）建立科學決策咨詢機制。省政府充分發(fā)揮專家的智慧和作用，成立了國家公園專家委員會，開展國家公園決策咨詢，對規(guī)劃和重點項目進行評審論證、對技術(shù)規(guī)范和標準進行審查，對相關(guān)管理工作提出意見和建議，開展生物多樣性影響評價，為國家公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理提供技術(shù)支撐。

　?。ㄈ┚幹瓶傮w發(fā)展規(guī)劃。在省林業(yè)廳成立了云南省國家公園管理辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導國家公園規(guī)劃和建設(shè)工作。省政府組織開展了“云南省國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究”，組織編制了《云南省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》，用以指導國家公園建設(shè)，避免一哄而上的情況發(fā)生。

　?。ㄋ模┏雠_技術(shù)規(guī)范。經(jīng)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局備案，云南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《國家公園基本條件》、《國家公園資源調(diào)查與評價技術(shù)規(guī)程》、《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等8項地方推薦性標準，確保國家公園試點建設(shè)工作規(guī)范有序地推進。

　?。ㄎ澹┩晟频胤椒ㄒ?guī)。在省級層面，省人大審議通過了《香格里拉普達措國家公園管理條例》，同時啟動了《云南省國家公園管理條例》的立法工作，并已列入云南省十二屆人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目。在州市層面推進“一園一法”工作，麗江市人民政府審議通過了《麗江老君山國家公園管理辦法》，《梅里雪山國家公園管理辦法》也正在抓緊起草。

　　截至2013年底，全省共建立8個國家公園，投資達14.02億元。國家公園保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展5大功能逐步得到體現(xiàn)。我們認為，云南省國家公園建設(shè)試點方向正確、試點成功、成效明顯。

　　一是加強了生態(tài)保護。以較小面積資源的開發(fā)利用換取了大面積的保護。如：普達措國家公園利用面積只有4.58%，實現(xiàn)了對公園95.42%范圍的有效保護，公園建立之前過度放牧、旅游無序、環(huán)境退化的現(xiàn)象基本消除。全省8個國家公園保護面積比原來擴大了32.8萬公頃，更多的森林、濕地和野生動植物得到有效保護，僅森林生態(tài)服務(wù)功能價值每年就達797億元。

　　二是帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展。國家公園建立后，游客量和旅游收入快速增加。截至2013年底，全省8個國家公園累計接待游客2165.18萬人次，旅游收入達22.35億元。其中，普達措國家公園游客量和旅游收入比建立國家公園前分別增長102%和463%，西雙版納國家公園分別增長22%和110%。

　　三是促進了社區(qū)和諧穩(wěn)定。國家公園建設(shè)為當?shù)厝罕娞峁┝搜沧o、導游等工作崗位1169個，昔日的伐木工和牧民變成了國家公園工作人員。普達措國家公園還設(shè)立了生態(tài)補償資金，公園內(nèi)及周邊群眾每年每戶可獲得3000—15000元不等的補償。藏區(qū)群眾切身感到了建設(shè)國家公園帶來的實惠，主動參與國家公園森林防火和林政案件查處工作，消除了民族隔閡，促進了和諧穩(wěn)定。同時，建設(shè)國家公園也增強了當?shù)厣贁?shù)民族的自豪感，促進了民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

　　四是增強了公眾生態(tài)保護意識。公園布局了科普教育設(shè)施，對冰川、森林、濕地、野生動物、生物多樣性等知識進行宣傳推廣。到云南國家公園參觀的2000多萬科學考察工作者和游客無不被大自然的美景所感染，也接受到了生動的生態(tài)教育，珍愛自然、保護自然的意識明顯增強，國家公園的建設(shè)理念得到公眾認可和接受，成為傳播生態(tài)文明理念、推動生態(tài)文明建設(shè)的重要基地。

　　二、國家公園的由來

　　保護區(qū)（也稱保護地、保護區(qū)域），是指為了保護和維持生物多樣性、自然以及相關(guān)的文化資源，通過法律或其他有效手段建立的陸地或者海洋區(qū)域。國家公園是保護區(qū)的一種類型，最早起源于美國，后為世界大部分國家和地區(qū)所采用。

　　世界上有許多類型的自然保護區(qū)。為了規(guī)范保護區(qū)的分類，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）提出并建議各國根據(jù)管理目標，將自然資源保護區(qū)劃分為“嚴格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)、國家公園、自然紀念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區(qū)、受管理的資源保護區(qū)”六種類型。其中，國家公園是為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理，并適度地利用其自然景觀，開展生態(tài)教育、科學研究和生態(tài)旅游的自然區(qū)域，其保護強度僅次于嚴格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)。

　　自然資源的保護與利用是一對矛盾，保護自然資源體現(xiàn)了國家整體利益，但對局部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形成了一定限制。國家公園由于較好地處理了自然生態(tài)保護與資源合理利用之間的關(guān)系，被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，也是國家進步的象征。目前，全球已經(jīng)建立近萬個國家公園，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源方面發(fā)揮著重要作用。