三、我國保護(hù)區(qū)發(fā)展情況

　　1956年，國務(wù)院責(zé)成原林業(yè)部會(huì)同中國科學(xué)院等單位研究建立自然保護(hù)區(qū)問題，由此開啟了我國建立保護(hù)區(qū)的篇章。經(jīng)過近60年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了以自然保護(hù)區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護(hù)區(qū)體系。目前，全國已建立自然保護(hù)區(qū)2669處，面積占國土陸地面積的15%，有效保護(hù)了我國最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。其中，林業(yè)自然保護(hù)區(qū)2163處（含國家級(jí)保護(hù)區(qū)325處），總面積1.25億公頃，占國土陸地面積的13%，占全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的81%、面積的84%。我國自然保護(hù)區(qū)有三大類九個(gè)類別，又分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)不同級(jí)別，除了核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴(yán)格保護(hù)以外，實(shí)驗(yàn)區(qū)允許開展生態(tài)旅游。我國自然保護(hù)區(qū)是一個(gè)廣義概念，包含了IUCN分類中的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、物種棲息地保護(hù)區(qū)等多種類型。

　　除自然保護(hù)區(qū)以外，我國還有森林公園、濕地公園，以及風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，共同組成了我國保護(hù)區(qū)體系。目前，林業(yè)部門管理的森林公園有2855處（其中國家級(jí)764處）、濕地公園697處（其中國家級(jí)429處）、沙漠公園10處，加上自然保護(hù)區(qū)，面積已占國土總面積的14.78%，占保護(hù)區(qū)的74.05%。

　　我國人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來另行劃建國家公園，現(xiàn)實(shí)決定了我國國家公園應(yīng)主要在現(xiàn)有保護(hù)區(qū)中整合建立。通過整合建立國家公園，還可以解決各類保護(hù)區(qū)交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態(tài)系統(tǒng)完整起來，構(gòu)建科學(xué)的保護(hù)區(qū)體系。

　　四、關(guān)于建立國家公園體制的幾點(diǎn)思考

　　建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新和亮點(diǎn)，對(duì)加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，具有重要意義。通過深入調(diào)研和認(rèn)真思考，我認(rèn)為推進(jìn)國家公園體制建設(shè)，需要重點(diǎn)把握好以下幾點(diǎn)：

　?。ㄒ唬﹫?jiān)持保護(hù)為主。建立國家公園的出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)自然資源保護(hù)。國家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。這些自然資源是經(jīng)過成百上千年的滄桑變遷形成的，是中華民族的寶貴財(cái)富，一旦遭到破壞無法恢復(fù)。因此，國家公園建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)放在第一位，只有在自然資源得到有效保護(hù)的前提下，才能適度開發(fā)利用，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)發(fā)展。

　?。ǘ﹫?jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)。國家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國有性和公益性。當(dāng)前，我國適宜建立國家公園的地區(qū)主要分布在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的山區(qū)林區(qū)，當(dāng)?shù)卣腿嗣袢罕姲l(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望比較強(qiáng)烈。如果國家公園內(nèi)的自然資源為當(dāng)?shù)卣蛘呷罕娝?，在?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，極有可能造成自然資源過度開發(fā)，不符合建立國家公園的目的。為此，國家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央或省級(jí)政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或省級(jí)政府所有，做到誰所有誰負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

　?。ㄈ﹫?jiān)持一園一法。為確保國家公園建設(shè)和管理規(guī)范有序推進(jìn)，有效保護(hù)園內(nèi)自然資源，在當(dāng)前國家沒有出臺(tái)專門的國家公園法律的情況下，每個(gè)國家公園應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實(shí)現(xiàn)依法管理。待條件成熟后，可通過出國家層面的法律法規(guī)，形成完整統(tǒng)一的法律制度。

　?。ㄋ模﹫?jiān)持科學(xué)規(guī)劃。為確保國家公園合理布局，從建立開始就應(yīng)科學(xué)規(guī)劃。國家公園的設(shè)立要符合國家主體功能區(qū)定位，主要設(shè)立在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。要積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和通行規(guī)則，按照世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟確定的標(biāo)準(zhǔn)，國家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護(hù)的特殊生態(tài)或特殊地形。

　　（五）堅(jiān)持試點(diǎn)先行。國家公園建設(shè)在我國還處于摸索起步階段，需要試點(diǎn)成功、條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而起，搞成簡單的掛牌子工程，更不能把建國家公園等同于搞旅游開發(fā)。云南省在國家公園建設(shè)試點(diǎn)上已經(jīng)取得了較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)具有特殊的地理位置、獨(dú)特的自然資源、豐富的人文景觀，可以考慮由國家林業(yè)局和云南省人民政府繼續(xù)開展國家公園試點(diǎn)工作，為全面建立國家公園體制探路子、作示范。

　　總之，建立國家公園體制涉及多個(gè)部門、多種資源，情況十分復(fù)雜。林業(yè)部門將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，充分發(fā)揮自然資源主要管理者和保護(hù)者的優(yōu)勢，依托現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)和國家森林公園、濕地公園、沙漠公園，與相關(guān)部門積極推進(jìn)國家公園體制建設(shè)，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)不斷提供更好的生態(tài)條件。