9月21日，周末。在北京大學英杰交流中心一間面積狹小的會議室里，來自住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、水利部、國家發(fā)改委、國家旅游局等有關職能部門領導、行業(yè)專家，以及國內(nèi)業(yè)界、學界的資深研究者采用主題演講和開放性討論的方式，集中探討當下引起廣泛關注的中國國家公園體系建設的思路與方向。

　　跟往常有關此類話題的學術探討一樣，此次研討會上，在有關是否要打破現(xiàn)有多個部門雙管齊下格局、建立直屬于國務院的國家公園管理局，是否要先行試點再建立健全全國統(tǒng)一的法規(guī)體系等一系列問題上，各個職能部門、不同行業(yè)專家以及業(yè)界、學界的研究者之間存在觀點上的爭論。

　　事實上，自去年底中央在十八屆三中全會決議中明確提出“建立國家公園體制‘決策以來，類似今天這樣的爭論就一直沒停止過。一位曾經(jīng)參加過國家發(fā)改委部門協(xié)調(diào)會的業(yè)內(nèi)專家透露，國家發(fā)改委最近也先后組織了兩次有關國家公園體系方案確立問題的部門協(xié)調(diào)會，上述有關職能部門彼此之間的爭論比這次還要激烈。

　　遲到的國家戰(zhàn)略

　　按照國際普遍采用的概念，國家公園是指國家保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積較大的自然區(qū)域。

　　按照相關國際準則，國家公園建立后可以開展科學研究和監(jiān)測，并適度地利用其優(yōu)美的自然景觀和優(yōu)良的自然環(huán)境有限度地開展生態(tài)教育和生態(tài)旅游，但嚴格限制各類工程建設和旅游開發(fā)建設。

　　現(xiàn)在每當提及國家公園，人們多半都會很自然地想起美國的黃石國家公園。

　　美國著名電影記錄片制作人肯.伯恩斯和作家兼電影制作人戴頓.鄧肯耗時10年拍攝的《國家公園》，以12小時的時長較為完整地講述了從19世紀50年代到20世紀90年代，美國國家公園100多年的歷史。“國家公園是美國建國以來最偉大的構(gòu)想”這句話更是在其中被反復表述。

　　隨著全球化的高速發(fā)展，最先發(fā)軔于美國的國家公園目前已逐步發(fā)展成為世界性的概念。據(jù)統(tǒng)計，世界上現(xiàn)有的13萬多個自然保護區(qū)中，已有各類國家公園將近4000座，分別分布在世界100多個國家和地區(qū)。顯然，國家公園已經(jīng)成為世界許多自然保護區(qū)最主要的形式之一。

　　但就中國大陸而言，目前自然保護區(qū)的主體形式依舊還是自然保護區(qū)。到2011年，全國已經(jīng)建立各類自然保護區(qū)多達2640處，類型主要有自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、國家公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、生態(tài)功能保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)等，總面積已經(jīng)占國土面積的17%，遠遠超過世界平均水平。

　　基于世界國家公園發(fā)展趨勢，雖然我國學界、業(yè)界對建立中國國家公園的想法由來已久，但一直處在爭論未休階段。

　　住房和城鄉(xiāng)建設部風景名勝區(qū)管理辦公室副處長李振鵬對此分析認為，我國國家公園體制之所以至今還沒有建立起來，很大程度上是因為我國自然資源管理長期以來呈現(xiàn)出多部門交叉管理的碎片化特征，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化、國土、海洋、旅游等多部門交叉管理帶來同一區(qū)域一直存在部門重復授牌、重復編制規(guī)劃、不同監(jiān)管規(guī)則并存的現(xiàn)象。加之我國國家公園管理的法律法規(guī)體系尚未建立，從而使得中央和地方事權(quán)劃分不清，部門權(quán)責交叉重疊與監(jiān)管真空并存。

　　直到2013年底，基于構(gòu)建國家生態(tài)文明制度體系的需要，在十八屆三中全會的決議中，“建立國家公園體制”才首次以中央的名義被正式提出，成為今后國家戰(zhàn)略的一部分。

　　部門爭論何時休

　　“建立國家公園體制”作為生態(tài)文明建設的重要舉措被提升到國家戰(zhàn)略層面，顯然體現(xiàn)了國家建設生態(tài)文明，用制度保護生態(tài)環(huán)境的堅強意志和堅定決心。這一點，上述不同職能部門以及學界、業(yè)界專家們已達成共識。

　　2013年底十八屆三中全會閉幕以后，國家公園再次成為多個部門熱議話題時，與之相呼應的是多個省（區(qū)、市）也在緊鑼密鼓地跟隨云南進行國家公園的研究規(guī)劃和申報。

　　但現(xiàn)實問題是，一個國家級自然保護區(qū)，目前還照樣被行政區(qū)劃因素或被部門因素割裂為不同的板塊，有依法設立的具有法人資格的管理機構(gòu)，但又同時掛著風景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園等五花八門的多個牌子，甚至有多達十幾塊牌子。

　　基于此，在上述會議中，一些部門認為我國社會經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到一定水平，迫切需要按國際標準確定國家公園邊界，徹底消除上述交叉管理的混亂局面。另外一些部門則認為自建國以來，我國從中央到地方對自然資源的管理一直施行的是分部門管理體制，這是由我國的具體國情決定的，建立國家公園體制，不能簡單照搬或完全模仿國外做法，而要依據(jù)我國國情抓緊解決眼前亟待解決的現(xiàn)實問題。

　　國家林業(yè)局野生動植物與自然保護區(qū)管理司副司長諸衛(wèi)東認為建立國家公園體制需重點考慮自然生態(tài)系統(tǒng)保護的特殊性和專業(yè)性，以我國現(xiàn)行的保護區(qū)格局為基礎，按照國家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體原則，先確定國家公園主管部門，統(tǒng)一行使國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，再確立“一園一主”的自然資源資產(chǎn)主管格局。

　　北京大學旅游研究規(guī)劃中心主任吳必虎教授則表示，我國國家公園存在立法缺陷，至今沒有統(tǒng)一的國家公園法，相關立法滯后，立法層級低，現(xiàn)有法規(guī)也具有較強的部門特征，協(xié)調(diào)性不足，法律法規(guī)體系不夠健全，應該先從中國現(xiàn)實出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，以地方立法為先導，綜合考量自然資源保護、適度經(jīng)濟發(fā)展、人類文明傳承等諸多因素后客觀表達。

　　在是否需要先進行試點的問題上，有專家表示支持，認為不試點就沒有現(xiàn)實實踐基礎。而水利部景區(qū)辦規(guī)劃建設處處長詹衛(wèi)華卻認為，建立國家公園體制，首先應充分調(diào)查研究我國現(xiàn)存公園及各類風景區(qū)的建設、管理、發(fā)展現(xiàn)狀，找準制約發(fā)展的癥結(jié)和根本原因，然后再制定切實可行的改革方案，不可盲目進行試點。

　　直到上述會議結(jié)束，在國家公園體制問題上，與會各部門領導及學界、業(yè)界專家仍未全面達成一致意見。

　　面對仍將持續(xù)的爭論，清華大學建筑學院景觀學系主任楊銳教授最后提醒：不管各部門怎么爭論，大家都應該珍惜這次中央決策的機會，跳出狹隘的部門利益，站在國家長遠發(fā)展和未來的角度，從大局出發(fā)，共同攜手為代表國家形象的國家公園建設貢獻自己的力量。“需要記住的是，我們的國家公園不僅是我們給后代留下的一個禮物，更是我們同他們立下的一個協(xié)議，一個關于未來的協(xié)議。