生態(tài)紅線要?jiǎng)澋们迨氐米?/h1>

2014-11-26 10:19:29    作者：鄒長(zhǎng)新     來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)     瀏覽次數(shù)：

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度。這一系列制度設(shè)計(jì)的前提和基礎(chǔ)在于界定生態(tài)資源的類型與空間分布，繼而建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。

　　劃定生態(tài)保護(hù)紅線就是要嚴(yán)守生態(tài)資源保護(hù)與利用底線，將各類重要生態(tài)區(qū)域落到實(shí)地。因此，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”， 規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。這對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)資源提供了重要的法律保障。

　　對(duì)于生態(tài)資源保護(hù)而言，生態(tài)紅線寫(xiě)入新法具有重要的時(shí)代背景與現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)生態(tài)資源豐富，森林、濕地、草地、灌叢面積約占國(guó)土面積的61.2％，為保障國(guó)家生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于資源與能源的過(guò)度利用和無(wú)序開(kāi)發(fā)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著人口增加，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化擴(kuò)張，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮與社會(huì)進(jìn)步，同時(shí)也付出了巨大的資源、環(huán)境和生態(tài)代價(jià)，使物種棲息地受到侵占和威脅，生物資源過(guò)度利用和無(wú)序開(kāi)發(fā)對(duì)生物多樣性的破壞和影響加劇。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)野生高等植物瀕危比例達(dá)15%～20%，有233種脊椎動(dòng)物瀕臨滅絕，約44%的野生動(dòng)物數(shù)量呈下降趨勢(shì)。部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚(yú)等種質(zhì)資源嚴(yán)重流失，一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。在生態(tài)資源遭受破壞的同時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)，水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能下降。盡管我國(guó)不斷加大生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度，但重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)等關(guān)鍵生態(tài)區(qū)域未能得到有效保護(hù)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能仍在惡化，自然災(zāi)害多發(fā)，威脅國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全。

　　總體而言，我國(guó)生態(tài)資源缺乏整體性保護(hù)，且嚴(yán)格性不足，尚未形成確保生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。在此背景下，國(guó)家提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略決策并以法律形式固化，旨在加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)，遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)，力促人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)效益相統(tǒng)一。

　　劃定生態(tài)紅線是基礎(chǔ)，嚴(yán)守生態(tài)紅線是關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，生態(tài)紅線必須要落地。自2011年國(guó)務(wù)院提出劃定生態(tài)紅線任務(wù)以來(lái)，各級(jí)政府對(duì)于劃定生態(tài)紅線都非常重視，開(kāi)展了大量探索性工作。江蘇、天津、武漢、大連等省市先行先試，劃定了本轄區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線并頒布實(shí)施了保護(hù)規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)部開(kāi)展的內(nèi)蒙古等生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)省份也正在實(shí)施紅線落地工作。與此同時(shí)，與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的行業(yè)部門(mén)也在研究制定生態(tài)紅線劃定方案，不斷推進(jìn)紅線落地。

　　生態(tài)保護(hù)紅線一經(jīng)劃定，意味著嚴(yán)格禁止大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，意味著實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度。因此，在生態(tài)紅線落地過(guò)程中，需要解決開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間找到平衡點(diǎn)，在開(kāi)發(fā)用地與生態(tài)用地之間做出取舍，劃出邊界，一些已經(jīng)被侵占的重要生態(tài)用地甚至要實(shí)施退出機(jī)制。

　　生態(tài)紅線是一條空間界線，國(guó)家劃定生態(tài)紅線的根本目的在于優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局，推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施。生態(tài)紅線一旦落地，將使國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)格局更為清晰。紅線區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格保護(hù)，紅線區(qū)域之外實(shí)行優(yōu)化發(fā)展。例如，江蘇省出臺(tái)《生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》以后，充分發(fā)揮生態(tài)紅線的調(diào)控作用，把生態(tài)紅線作為制定發(fā)展規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、審批建設(shè)項(xiàng)目的硬指標(biāo)，必將對(duì)推動(dòng)全省科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。因此，生態(tài)紅線的落地能夠有效緩解當(dāng)前地域空間上保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾，在空間上構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局。但是，我們也應(yīng)看到，生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)是在不斷發(fā)展變化的，生態(tài)紅線劃定具有階段性、地域性和動(dòng)態(tài)性，生態(tài)紅線的劃分與落地也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)保護(hù)的不斷加強(qiáng)而逐步優(yōu)化完善。

　　生態(tài)保護(hù)紅線的劃定是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護(hù)、污染控制、土地管理、資源開(kāi)發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域，事關(guān)地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要統(tǒng)籌考慮，有序?qū)嵤?。在紅線落地過(guò)程中，重點(diǎn)要關(guān)注以下方面：

　　組織實(shí)施要順。為保障生態(tài)保護(hù)紅線切實(shí)落地，組織實(shí)施上要采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行。國(guó)家層面提出生態(tài)保護(hù)紅線劃分的建議方案，明確生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的空間分布與保護(hù)目標(biāo)，由省、市、縣各級(jí)政府逐級(jí)落實(shí)。生態(tài)紅線劃定要成立政府領(lǐng)導(dǎo)、多部門(mén)共同參與的組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，協(xié)調(diào)好各方利益與矛盾，保障生態(tài)紅線落地工作的順利實(shí)施。

　　劃定邊界要清。為確保生態(tài)紅線得到嚴(yán)守，對(duì)于每一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)紅線區(qū)域，必須要有明確的地理位置、面積、邊界坐標(biāo)及保護(hù)目標(biāo)。生態(tài)紅線不僅僅要落到圖上，還要落到田間地塊上，設(shè)立界碑界樁，讓公眾知曉，讓全社會(huì)共同遵守。

　　管控措施要嚴(yán)。生態(tài)紅線不是畫(huà)地為牢，不是無(wú)人區(qū)，但生態(tài)紅線必須對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)破壞說(shuō)不，對(duì)影響生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)目標(biāo)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的人類活動(dòng)說(shuō)不。為此，生態(tài)紅線落地過(guò)程中，要盡快出臺(tái)嚴(yán)格的配套管控措施，針對(duì)不同區(qū)域、不同類型生態(tài)紅線制定差異性管理制度。

　　宣傳力度要大。各級(jí)政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)紅線保護(hù)的必要性和緊迫性，把生態(tài)紅線落地作為保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。切實(shí)加大生態(tài)紅線的宣傳力度，提高社會(huì)各界和公眾對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線的認(rèn)知程度，促進(jìn)共同參與生態(tài)紅線落地的積極性和主動(dòng)性。（作者單位： 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所）

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