超大城市的治理困局

　　與世界上其他國(guó)家不同的是，中國(guó)的超大城市都是直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市，在全國(guó)要素和資源分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，這是超大城市高速發(fā)展的原因，也是超大城市不可抑制的規(guī)模詛咒的由來(lái)。超大城市需要通過(guò)行政手段征用外部資源和環(huán)境容量來(lái)維持其規(guī)模，比如水資源和電力外調(diào)、垃圾外運(yùn)、污水外排等，其自身已不是一個(gè)自我平衡、自我調(diào)節(jié)、可持續(xù)的完整生態(tài)體了。

　　超大城市的規(guī)模控制目前主要通過(guò)戶籍制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，限購(gòu)、限行等措施都是基于戶籍政策來(lái)劃分的，但單純依靠此類行政手段似乎總被人們?cè)嵅?，認(rèn)為其不是現(xiàn)代治理。就像物業(yè)管理，聰明的管理員通過(guò)電子監(jiān)控、信息登記、代收等方式應(yīng)對(duì)電商時(shí)代越來(lái)越多出入小區(qū)的快遞人員，而懶惰的管理員則通過(guò)一律不讓快遞員進(jìn)入小區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂的安全，要接快遞只能出來(lái)自取，如果你是“剁手黨”，肯定對(duì)后者深惡痛覺(jué)。前段時(shí)間北京官員排斥外來(lái)人口的言論就廣受批評(píng)，而深圳突擊出臺(tái)小客氣限購(gòu)政策也備受爭(zhēng)議。

　　當(dāng)前有效的方式就是通常我們所熟知的經(jīng)濟(jì)手段，提高超大城市公共服務(wù)價(jià)格，比如高地鐵票價(jià)、高停車(chē)費(fèi)、高房?jī)r(jià)、高水價(jià)和電價(jià)等，通過(guò)價(jià)格杠桿，自然擠出低效的產(chǎn)業(yè)和低收入人群，但這當(dāng)中又存在著加劇社會(huì)不公平的傾向。行政手段對(duì)增量更不公平，新進(jìn)入城市和后發(fā)展的群體受到限制，這也是除上海外北京和貴陽(yáng)的小客車(chē)限購(gòu)令都采用搖號(hào)而未采用競(jìng)價(jià)的原因，廣州、天津和深圳則采取了搖號(hào)和競(jìng)價(jià)相結(jié)合的方式進(jìn)行平衡；而經(jīng)濟(jì)調(diào)控則對(duì)存量中的弱勢(shì)群體更不公平，且這樣的調(diào)控手段需要與替代的公共服務(wù)水平的提升相配套，比如北京地鐵提價(jià)僅在高峰期下降了約5%的流量，其效果非常有限。發(fā)展到當(dāng)前階段，超大城市的治理應(yīng)該有個(gè)基本限度，那就是要改善城市內(nèi)的公平，至少不是加劇和擴(kuò)大現(xiàn)有的不公平。

　　中國(guó)超大城市的生態(tài)問(wèn)題，并不同于歐美上世紀(jì)40年代以來(lái)的案例，其問(wèn)題的癥結(jié)和影響都是不可同日而語(yǔ)的。因其人口和地理的規(guī)模效應(yīng)，加之近十年來(lái)中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的狂飆突進(jìn)和高度同構(gòu)化，污染物排放的增量和增速都和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)一樣讓世人矚目，其最終導(dǎo)致的霧霾受災(zāi)人口近十億、受災(zāi)面積上百萬(wàn)平方公里，都是當(dāng)年倫敦和洛杉磯的大氣災(zāi)害無(wú)法比擬的。

　　我國(guó)2000年起就頒布了《大氣污染防治法》，近期又陸續(xù)發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》及重點(diǎn)工程項(xiàng)目、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》及地方實(shí)施細(xì)則等。從京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域的城市污染排放清單和治理措施看，思路無(wú)非針對(duì)本地污染源最主要的兩大方面，即去工業(yè)化和限城鎮(zhèn)化，也就是我們通常所說(shuō)的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。

　　去工業(yè)化核心是去煤化，直觀的表現(xiàn)是加快淘汰和搬遷落后產(chǎn)能“三高”企業(yè)，集中完成部分留存城市中的燃煤電廠、燃煤鍋爐和工業(yè)窯爐的污染治理設(shè)施建設(shè)與改造，實(shí)現(xiàn)主要城市的煤改氣、煤改電等。限城鎮(zhèn)化的主旨是控制消費(fèi)排放規(guī)模，主要手段限購(gòu)限行，特別是嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車(chē)的保有量和限制出行，同時(shí)輔以油品質(zhì)量的逐步提升。去工業(yè)化主要針對(duì)社會(huì)大組織，限城鎮(zhèn)化主要針對(duì)普羅大眾。從目前短期治理效果來(lái)看，傳統(tǒng)行政和強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)大組織較為有效，但究其實(shí)質(zhì)只是原有系統(tǒng)性問(wèn)題的“補(bǔ)丁”，不是所謂的“升級(jí)版”，從而并不能產(chǎn)生根本性的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)變革。中國(guó)超大城市生態(tài)治理，面臨新的階段和條件，需要在理論和實(shí)務(wù)上進(jìn)行創(chuàng)新，特別是在生態(tài)治理市場(chǎng)化和大眾化方面。