事實上的空缺

　　中國最早的國家公園試點出現(xiàn)在2008年。

　　那一年6月，云南省被國家林業(yè)局作為國家公園建設(shè)試點省份，以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作。

　　同樣在2008年，環(huán)保部和國家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進行國家公園建設(shè)試點，并為湯旺河國家公園授牌。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部研究員蘇楊認為，試點迄今已有6年，但對遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數(shù)以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有的其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等遺產(chǎn)地管理的共性問題，基本沒有緩解，有的地方不當經(jīng)營現(xiàn)象甚至更加嚴重。

　　蘇楊總結(jié)，開展這些試點工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經(jīng)濟效益，試點情況既不規(guī)范、也不公益。所以，“無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態(tài)。”

　　甚至于國家公園的概念也還很模糊。蘇楊說，國家公園不等于價值較高的自然保護地。僅從數(shù)量而言，存在這樣一個關(guān)系：文化與自然遺產(chǎn)地＞自然保護地＞國家公園。

　　自然保護區(qū)絕不等同于國家公園，二者有兩方面區(qū)別：自然保護區(qū)強調(diào)保護，而國家公園強調(diào)保護利用兼顧；自然保護區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀價值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀價值(當然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能)。

　　中國語境下的“國家公園”

　　中國語境下的“國家公園”，實際上已有一大堆繁雜的稱謂：國家風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家海洋公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園，國家城市濕地公園……

　　中國風景名勝區(qū)協(xié)會副秘書長周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國特色的國家公園形成過程。他介紹說，在籌建“國家重點風景名勝區(qū)”之前，“我們曾與美國的相關(guān)部門交流，可以說，整體規(guī)劃和體系都向他們借鑒了經(jīng)驗”。

　　在他看來，美國文明具有荒野文明的特性，其國家公園多在地廣人稀區(qū)域。而中國是農(nóng)耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風景名勝區(qū)內(nèi)都有大量居民和大面積生活區(qū)，展示著獨特的人文脈絡(luò)。這是中國與世界上大多數(shù)國家公園的現(xiàn)實差別。

　　發(fā)達國家已經(jīng)建成了成熟的國家公園體系。比如，美國于1935年通過了《歷史古跡法》(“HistoricSitesActof1935”)，規(guī)定將國家重要的自然與歷史性旅游資源統(tǒng)一交由國家公園管理局管理；德國為國家公園設(shè)立的政府管理機構(gòu)稱為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經(jīng)費由州政府根據(jù)規(guī)定下?lián)艿娇h；日本國家公園系統(tǒng)的管理由國家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進行。

　　其他一些國家，也都建立了統(tǒng)一的專業(yè)機構(gòu)來管理國家公園。如韓國由隸屬環(huán)境部的國家公園管理局負責管理；澳大利亞的國家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理；新西蘭包括國家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護部負責管理。

　　國外的國家公園體系不可能被照搬到中國。住建部《中國風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(1982—2012)》中說：“我國建立了國家建設(shè)行政主管部門、地方政府主管部門以及風景名勝區(qū)管理機構(gòu)三級管理體制。”

　　其中，國家建設(shè)行政主管部門負責全國風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風景名勝區(qū)主管部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設(shè)置的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，則具體負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理。

　　從體系上看，中國的風景名勝區(qū)也屬于中央與屬地層級管理。關(guān)鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統(tǒng)。

　　國務(wù)院下屬機構(gòu)中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。

　　“實際上，最早設(shè)計‘國家重點風景名勝區(qū)’方案時，已規(guī)劃了各種類型的國家公園，包含此后各部委所報批的現(xiàn)有種類。部門之間的合作和協(xié)調(diào)總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國際交流中，外國專家曾疑惑我們的“國家風景名勝區(qū)”的定位，“我們解釋說，它就是中國國家公園，這個定位如今在國際上已達成共識。”周雄說。