保護與開發(fā)的天平

　　國家公園在保護和利用之間尋找平衡點并非易事。在國家公園的歷史中，許多著名的景區(qū)都走過過度商業(yè)開發(fā)的彎路。

　　19世紀早期，尼亞加拉大瀑布開始受到游客青睞。1818年，威廉·福賽思建了一條有頂蓋的樓梯步道，以便付費游客可以步行前往瀑布底端。1822年，他建起一座三層樓的酒店，其中一大特色是建有一條通往最佳觀景臺的私有步行道。

　　緊接著，其他人如法炮制，結(jié)果酒店和客棧布滿了所有的最佳觀景臺。1870年，尼亞加拉大瀑布淪為低俗不堪的旅游景區(qū)開發(fā)的代名詞。

　　將土地劃出來既給予保護，又用作公眾欣賞，加拿大是最早秉持這種理念的國家之一。“利用”與“保護”之間的緊張關(guān)系，可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大國家公園政策。但后來出臺的《加拿大國家公園法(2001)》，最終確立了“保護”高于“利用”。

　　“害怕過度開發(fā)，不是回避旅游的借口。我們國家的多數(shù)國家公園，只管保護不管開發(fā)，才是現(xiàn)實問題。國家公園的性質(zhì)決定其既要嚴格保護，也要好好利用。比如奧地利將茜茜公主的故居建成了酒店，就是成功案例。”吳必虎說。

　　中國公園協(xié)會副秘書長李亮向《瞭望東方周刊》介紹了國內(nèi)的一個成功案例——武夷山風景名勝區(qū)。

　　1979年，約為570平方公里的武夷山自然保護區(qū)成為中國5個最早的國家級自然保護區(qū)之一。1982年建設部批準其成為首批國家重點風景名勝區(qū)，核心保護面積64平方公里。1992年，緊靠風景區(qū)邊界，占地12平方公里的武夷山國家級旅游度假區(qū)成立。這是國務院借鑒巴厘島的努沙杜瓦度假區(qū)，為吸引外資和招攬海外游客而在中國啟動的一項政策。

　　1999年武夷山被列入世界遺產(chǎn)，保護面積為999.75平方公里。遺產(chǎn)保護區(qū)域涵蓋國家級風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和一些珍貴的考古遺址。其中有公元前一世紀建立的漢代城市遺址(陳村)，以及一些與朱熹有關(guān)的寺廟和書院。

　　得到世界遺產(chǎn)的名號，意味著更嚴格的保護。世界遺產(chǎn)邊界內(nèi)的居民人數(shù)、居住面積、工業(yè)設施、礦業(yè)開采都有著極為嚴苛的規(guī)范。

　　2006年，武夷山已建有140多家酒店，擁有14000多張床位，每年可以接待大約380萬游客。除此以外，還有400家零售商店、一個高爾夫俱樂部和其他娛樂中心。如此高密度的旅游開發(fā)，必然給保護帶來挑戰(zhàn)。

　　“在九曲溪漂流項目20多公里外，就是自然保護區(qū)的核心緩沖區(qū)和實驗區(qū)。風景名勝區(qū)的主要功能在于為游客提供了休憩場所，同時為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作貢獻。而保護區(qū)內(nèi)嚴格控制了旅游功能，限制游人進入。旅游區(qū)的盈利能貼補保護區(qū)的營運，形成良性循環(huán)。”李亮說。

　　政府補貼的可控與不可控

　　美國國家公園管理局官員簡·安德森此前告訴媒體，按照美國立法規(guī)定，各公園的門票與娛樂項目收費80%可以留在公園，用于支付維護和管理開支，其余20%上交國家公園管理局統(tǒng)一支配，用于援助不收費的公園。門票收入在公園預算中所占比例不大，主要依靠財政撥款。

　　蘇楊介紹，美國國家公園運營主要由聯(lián)邦財政支持(占其運營資金的約70%)，門票、特許經(jīng)營收入和社會捐贈只是補充，使得所有公園都能做到票價低廉(10美元左右的多日通票)，國民進入國家公園成為基本公共服務。

　　“美國國家公園的收入主要來自三部分：政府補貼、特許經(jīng)營和企業(yè)慈善捐款。”李亮說，企業(yè)向國家公園捐款不僅能贏得良好聲譽，更能得到實惠，在繳稅和貸款方面都有體現(xiàn)。

　　吳必虎認為，中國國家公園新體系建立后，并不需要過多的政府補貼。需要落實的是，將旅游收入從地方財政中剝離，直接上繳至可能成立的中國國家公園管理局。保證收支兩條線，再依靠特許經(jīng)營收入，就能維持營運。

　　目前，多數(shù)中國景區(qū)沒有特許經(jīng)營的經(jīng)驗。周雄分析說，除了特許經(jīng)營之外，風景資源有償使用也是日后國家公園收入的來源之一。在政府補貼到位的情況下，中國國家公園有望擺脫門票經(jīng)濟模式。“但是企業(yè)慈善捐款這種方式并不樂觀。這需要與其他政策聯(lián)動，操作上有一定難度。”

　　19世紀末，美國黃石公園管理結(jié)構(gòu)的缺陷日益顯露出來。國會慷慨地給黃石劃撥土地，但隨后劃撥的資金卻姍姍來遲。盡管是一個國家級機構(gòu)，國會卻要把它委托給地方委員會管理。1916年，美國國家公園管理局成立，缺陷才得以彌補。

　　有些問題中國正在面對，有些問題中國將要面對。“政府補貼的不可控因素不少，到款率、到款周期等，都將影響國家公園的正常營運。”王建軍說。