“國家公園”急需一份“預備清單”

2015-02-06 10:51:03 來源：中國建設報瀏覽次數(shù)：

　　在當今世界和中國社會中，旅游資源不可替代型景區(qū)的價值普遍被賦予了世界級或國家級的產(chǎn)權屬性，其中大多是世界文化遺產(chǎn)、世界自然遺產(chǎn)、國家級特別單位（如國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園等）。通俗而言，這些景區(qū)是“老祖宗”或“老天爺”留給我們共同的寶貴財富，其價值也理應為全民所共享。

　　黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)：“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。”那么，到底什么樣的公園才可以稱得上是“國家公園”？

　　“國家公園”的概念最早源自美國，名詞譯自英文的“NationalPark”，是指國家為了保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域，是一種能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用關系的行之有效的保護和管理模式。

　　世界上最早的“國家公園”為1872年3月美國建立的“黃石國家公園”，其基本思想是：國家公園不以營利為目的，不能被少數(shù)營利者掌管，而應“讓人民得益、供人民享受”，只能由全體人民所信任的政府為著國家的長久利益行使管理權利。之后，國家公園的概念即被全世界許多國家所使用，盡管各自的確切含義不盡相同，但基本意思都是指自然保護區(qū)的一種形式，其后又在美國等一些國家演變?yōu)榘▏也┪镳^在內(nèi)的一種中央政府對景區(qū)成本與管理兜底買單的管理體系。如美國國家公園管理局（NationalParkService）于1916年8月25日根據(jù)美國國會的相關法案成立，隸屬于美國內(nèi)政部，主要負責美國境內(nèi)的國家公園、國家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史保護遺產(chǎn)。綜觀世界各國的國家公園，無不經(jīng)歷了一個立足本國資源實際的探索與完善過程。

　　在我國，2005年，云南省香格里拉縣普達措國家公園開始規(guī)劃建設，2007年6月21日揭牌，成為我國大陸首個宣稱按照國際規(guī)范模式來進行建設、管理、保護的國家公園，但地方政府命名“國家公園”的“合法性”一直備受質(zhì)疑，也與發(fā)達國家的國家公園實踐很不一致。2008年6月6日，國家林業(yè)局批準云南為國家公園建設試點省。2008年10月8日，環(huán)境保護部和國家旅游局正式宣布試點建設中國第一個國家公園試點單位黑龍江湯旺河國家公園。“十二五”期間，整個云南省在總結“國家公園”建設試點經(jīng)驗的基礎上，規(guī)劃建設了蒼山、騰沖火山、保山高黎貢山、昆明轎子山、元陽梯田和曲靖珠江源六大國家公園，初步構建起全省的“國家公園”體系。不難看出，我國對“國家公園”探索主要在基層，國家層面也只是部門的介入。

　　其實，我國根本沒有真正意義上的國家公園管理機構，也還沒有具體推行國家公園制度。盡管三中全會《決定》為我國重要景區(qū)指明了發(fā)展方向，但鑒于國家公園制度建立的復雜性、艱巨性，實施國家公園體制的時間表和路線圖都還尚未成形。目前，官方和民間都在召開各種會議進行討論和推進，但也莫衷一是，甚至有些場合還吵得一塌糊涂。在這種情況下，倉促實行真正意義上的國家公園制度是不夠慎重、也不夠負責的行為。

　　綜合國內(nèi)外情況，結合多年來對國家公園的密切關注和深入思考，筆者兩年前提出了建立國家公園預備清單制度，同時呼吁實行國家公園體制試點，進一步建議如下。

　　全國人大應盡快制定《中華人民共和國國家公園法》，以期規(guī)范管理一批公益型景區(qū)，建立國家、省、市三級公益景區(qū)體系，實行免票或者低票價，并由中央政府明確在條件成熟時實行國家公園制度的時間表與路線圖，而不是直接選定景區(qū)建立國家公園，也不僅僅是進行一些國家公園的試點。

　　近年來，日益增多的旅游人數(shù)彰顯著我國改革開放的偉大成果，因為正是改革開放讓很多人逐漸富有，具備了旅游消費能力，擁有了旅游的權利。中央提出實行國家公園制度，對部分旅游景區(qū)實現(xiàn)完全公益化的零票價或低票價，本意是給全民的旅游福利，近年輿論的核心訴求也集中于此。然而，福利的本質(zhì)應該是全民普惠或者偏向弱勢群體，而旅游畢竟要以大額交通費的支出為先決條件，國家公園這個“福利”卻實際上最終只會落在具有出游能力的富裕人群身上，也就違背了福利的本意，特別是目前在醫(yī)療、養(yǎng)老、科教文衛(wèi)等諸多方面都未實現(xiàn)福利全覆蓋的情況下，景區(qū)門票的免費或低價會導致實際上有違社會公平的客觀后果。

　　那么，在應該保障公民旅游權利、而不是保障全民旅游福利的情況下，旅游包括景區(qū)就必須體現(xiàn)消費的本質(zhì)，必須遵循市場的規(guī)律，考慮成本、價值等方面因素，即使一部分具有公益性質(zhì)的景區(qū)，未來由政府來買單，也不能草率結束現(xiàn)有的開發(fā)、管理模式，旅游者作為消費者支付成本也是合理的?，F(xiàn)有模式是在改革開放初期的歷史條件下形成的，當時中央政府面對旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求和條件局限，實行了國家、集體、個人等“五個一起上”和“誰投資誰受益”的景區(qū)開發(fā)政策，推行國家公園體制必然涉及對其中相當大一部分景區(qū)非常復雜的回購問題。

　　因此，筆者主張在推行國家公園體制試點的同時，國家可以在《國家公園法》制定之后，確定路線圖和時間表，在過渡期內(nèi)，選擇大約100個最具代表性和保護價值的景區(qū)列入《國家公園預備清單》，實行“國家公園預備清單制度”。所謂預備，即成為真正國家公園的一個過渡階段。例如，日本的自然公園系統(tǒng)就是由國家公園、準國家公園和都道府縣自然公園共同組成的。

　　國家公園預備清單，還意味著是過渡期內(nèi)的一種與國家公園試點并行的特殊的景區(qū)管理制度。在正式實行國家公園制度的過渡期內(nèi)，在完成預備清單篩選的基礎上，明晰入選景區(qū)的產(chǎn)權，正式授權地方政府托管，明晰責權利，執(zhí)行以“合理成本合理利潤”為原則的門票定價機制，并仿效上市公司按年度公布經(jīng)過第三方審核的財務數(shù)據(jù)，將其經(jīng)濟運行情況置于全社會監(jiān)督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益，最終，在國家公園成功試點的基礎上，在過渡期結束后，讓預備清單中的景區(qū)一次性或分批升級為真正意義上的國家公園，由中央政府承擔國家公園的開發(fā)與管理的責任?？傊?，國家公園涉及全民福利，關系旅游發(fā)展的長遠大局，需要給予更多的耐心，立足實際，穩(wěn)中求進，通過將試點期與過渡期并行，通過設立“國家公園預備清單”制度實現(xiàn)循序漸進，方能建立現(xiàn)實可行、基礎穩(wěn)固的國家公園體系。

編輯：liuxn

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