城市園林綠化作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在承擔(dān)“綠水青山”式的生態(tài)園林城市建設(shè)中具有舉足輕重的作用，特別是在近年來(lái)，各地的城市綠化工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，全國(guó)涌現(xiàn)出數(shù)百個(gè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)園林城市（縣）。但是另一方面，城市綠化工作還面臨著許多問(wèn)題，生態(tài)園林建設(shè)還遠(yuǎn)在路上：國(guó)家提出的生態(tài)園林城市尚無(wú)城市達(dá)標(biāo)；各地有違法占綠，擅自變更城市綠地性質(zhì)的現(xiàn)象；在城市建設(shè)中，城市綠化仍是相對(duì)的弱項(xiàng)，有的城市一有空地就蓋房子賣(mài)錢(qián)；一些“城中村”的集體經(jīng)濟(jì)組織常以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由，采取各種手段改變其規(guī)劃確定的綠地性質(zhì)等等。上述問(wèn)題直接影響了城市人均綠地面積、綠化率和覆蓋率的提高，進(jìn)而影響到生態(tài)城市的建設(shè)。

　　我們認(rèn)為，產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，但是城市綠地由于產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致責(zé)任主體不明，價(jià)值目標(biāo)單一，片面強(qiáng)調(diào)綠化的基礎(chǔ)設(shè)施作用，忽略城市生態(tài)價(jià)值，制衡手段欠缺是主要原因，因此加速建立城市綠地產(chǎn)權(quán)制度是建設(shè)生態(tài)園林城市必要的體制與機(jī)制基礎(chǔ)。

　　一、加速推進(jìn)城市綠地產(chǎn)權(quán)化的必要性和緊迫性

　　“產(chǎn)權(quán)”一詞是經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)重要的理論概念，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)此有多種定義和解釋。一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是指使自己或他人收益或受控的權(quán)利，其主要特征有：一是明確性，即它是一個(gè)包括財(cái)產(chǎn)所有者的各種權(quán)利及對(duì)限制和破壞這些權(quán)利時(shí)的處罰的完整體系。二是專有性，即使因一種行為產(chǎn)生的所有報(bào)酬和損失都可以直接與有權(quán)采取這一行動(dòng)的人相聯(lián)系。三是可轉(zhuǎn)讓性，即這些權(quán)利可以被引到最有價(jià)值的用途上去。

　　在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，就能有效地確認(rèn)相互影響的程度以及相互負(fù)擔(dān)的責(zé)任。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)著名的案例：當(dāng)火車駛過(guò)一片種有樹(shù)木和莊稼的土地時(shí)，機(jī)車排出的煙火經(jīng)常引起周圍的樹(shù)木、莊稼著火，這是一種外在性。如何克服它呢？關(guān)鍵在于明確產(chǎn)權(quán)。如果這塊土地是屬于有樹(shù)木、莊稼的農(nóng)場(chǎng)主的，農(nóng)場(chǎng)主就有權(quán)禁止火車排放煙火，火車若要排煙，火車的所有者就必須向土地的主人賠償一定的費(fèi)用，反之，如果賦予火車主人具有自由釋放煙火而又不負(fù)責(zé)任的權(quán)力，那么農(nóng)場(chǎng)主若想避免由于火車釋放煙火所導(dǎo)致的火災(zāi)造成的損害，進(jìn)而要求火車不放煙火，就必須向火車主人支付一筆費(fèi)用，以使火車主人愿意并能夠不排煙火，甚至停止運(yùn)行。由此認(rèn)為，更有效地消除外在性，用市場(chǎng)交易的方式實(shí)現(xiàn)賠償，前提就在于明確產(chǎn)權(quán)。

　　對(duì)城市綠地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)化的必要性在于：

　　一是建設(shè)生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)環(huán)境安全已成為現(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)立法、宏觀調(diào)控需偏重的價(jià)值理念。在我國(guó)現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響越來(lái)越成為擺在國(guó)人面前的沉重負(fù)擔(dān)。在改革開(kāi)放最初的20年中，環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題尚未進(jìn)入主流政策體系，盡管當(dāng)時(shí)的生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)凸顯，但仍沒(méi)有總體性的生態(tài)政策出臺(tái)。時(shí)至今日，我們對(duì)城市綠化仍將其停留在“活的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”來(lái)定位。按照這一思路，既然是基礎(chǔ)設(shè)施，那么就應(yīng)當(dāng)按照人類的需求進(jìn)行取舍和規(guī)劃建設(shè)，所以必然會(huì)出現(xiàn)當(dāng)建設(shè)用地需求大于綠地需求時(shí)，就以犧牲綠地?fù)Q取發(fā)展的現(xiàn)象。實(shí)踐證明：城市綠地是城市生態(tài)系統(tǒng)中具有負(fù)反饋功能的重要部分，能在一定程度上發(fā)揮各種生態(tài)功能，維持城市生態(tài)系統(tǒng)的平衡。城市園林植物生態(tài)功能主要包括：碳氧平衡、蒸騰吸熱、吸污滯塵、減菌減噪、涵養(yǎng)水源、土壤活化和養(yǎng)分循環(huán)，維持生物多樣性、景觀功能和防災(zāi)減災(zāi)。城市綠化覆蓋率低于37%，對(duì)氣溫的改善不明顯，理想的綠化覆蓋率要達(dá)到40%以上。既然城市綠化對(duì)生態(tài)有極為重要的使用價(jià)值，那么就應(yīng)該同時(shí)具有價(jià)值，印度學(xué)者曾以一棵成年樹(shù)發(fā)揮的各種生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了測(cè)算，其綜合價(jià)值可達(dá)十幾萬(wàn)美元。實(shí)證研究證明，產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)于稅收、政府強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等行政措施的有效調(diào)控措施。因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段特別是產(chǎn)權(quán)手段對(duì)城市綠化進(jìn)行保護(hù)，有利于改變其僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能觀念，既是在法律上對(duì)其重要價(jià)值的認(rèn)定，也利于在實(shí)踐中對(duì)其保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)城市的建設(shè)。

　　二是當(dāng)前城市綠地沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)或使用權(quán)）主體。國(guó)家《城市綠化條例》第十八條規(guī)定了綠化養(yǎng)護(hù)責(zé)任如“城市公共綠地、風(fēng)景林地、防護(hù)綠地、行道樹(shù)及干道綠化帶的綠化，由城市人民政府城市綠化行政主管部門(mén)管理”，未對(duì)城市綠地權(quán)屬作出規(guī)定。《青島市城市綠化條例》只是規(guī)定了城市綠地的養(yǎng)護(hù)主體，即公園綠地由城市綠化行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)；居住區(qū)綠地，實(shí)行物業(yè)管理的，由業(yè)主或業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)公司養(yǎng)護(hù)；未實(shí)行物業(yè)管理的，由街道辦事處負(fù)責(zé)。有的地方性法規(guī)如寧波市、山東省城市綠化法規(guī)雖然規(guī)定了樹(shù)木所有權(quán)的確認(rèn)制度，但未對(duì)其是否實(shí)行產(chǎn)權(quán)化管理（如交易、補(bǔ)償制度）作出規(guī)定。我國(guó)城市綠地在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的主要缺陷是：誰(shuí)是城市園林綠化的所有權(quán)主體？是國(guó)家（國(guó)務(wù)院代表）還是省、市、縣地方政府？單位和居住區(qū)附屬綠地的所有權(quán)主體是誰(shuí)？地方政府現(xiàn)行的對(duì)城市綠權(quán)的行政審批權(quán)（如砍伐、遷移樹(shù)木的權(quán)力）是一種什么樣的權(quán)力？是所有權(quán)還是管理權(quán)的表現(xiàn)？現(xiàn)實(shí)中，由于所有權(quán)主體的虛置，導(dǎo)致行政權(quán)過(guò)于明顯和強(qiáng)勢(shì)，包攬了規(guī)劃、建設(shè)、管理一系列事務(wù)，但又未能管好。往往排斥了市場(chǎng)規(guī)律在保護(hù)城市綠化方面的積極作用，而且公民參與權(quán)也被排斥在外，一些地方政府利用產(chǎn)權(quán)制度的模糊性無(wú)視城市綠化巨大的生態(tài)價(jià)值，隨意占用綠地搞建設(shè)，一些城市發(fā)生政府因城市建設(shè)砍伐大樹(shù)時(shí)，熱心環(huán)保的市民只能以上訪或行為藝術(shù)的方式進(jìn)行抗?fàn)帲纬刹环€(wěn)定的社會(huì)事件。

　　三是現(xiàn)有的行政執(zhí)法手段對(duì)城市綠地的保護(hù)能力和力度有限。如居住小區(qū)綠地保護(hù)問(wèn)題。近年來(lái)隨著業(yè)主環(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的提高，對(duì)居住小區(qū)不按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和違法占綠現(xiàn)象屢有舉報(bào)。城市綠化法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)賦予了規(guī)劃方案的審批權(quán)和行政處罰權(quán)，但對(duì)違法行為的查處僅限于罰款，對(duì)責(zé)令恢復(fù)綠地或按規(guī)劃方案建設(shè)卻無(wú)強(qiáng)制權(quán)。同時(shí)居住小區(qū)的調(diào)整規(guī)范還有物權(quán)法等民事法律規(guī)范。因此引入產(chǎn)權(quán)制度等民事法律規(guī)范手段保護(hù)城市綠地有助于彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段的局限性。

　　四是現(xiàn)有的行政管理手段需要制約和規(guī)范。實(shí)踐證明，各地方執(zhí)行綠地系統(tǒng)規(guī)劃的效果不理想，擅自變更城市綠地性質(zhì)、變更城市綠地的行為大都是地方政府的行政行為，這些違規(guī)違法行為之所以發(fā)生除了依法行政意識(shí)缺乏外，還和城市綠地沒(méi)有產(chǎn)權(quán)人有密切關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)對(duì)綠地所有權(quán)的占用、侵占和變動(dòng)時(shí)，城市綠地總會(huì)顯現(xiàn)出“不會(huì)說(shuō)話”的弱勢(shì)局面，其結(jié)果也就可想而知了。

　　五是政策支持為城市綠地產(chǎn)權(quán)化提供了契機(jī)。近日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將在能源、交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。境內(nèi)外法人或其他組織均可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。根據(jù)該辦法，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的發(fā)展，將起到積極的作用。這一政策為社會(huì)資本投入城市綠化建設(shè)并享有一定產(chǎn)權(quán)提供了良好基礎(chǔ)。