二、建立城市綠地產權制度，建設綠水青山的園林城市

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一是制度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產所有權人不到位，所有權人權益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求。”標志著健全包括城市綠地等自然資源資產產權制度建設已成為全黨全民的共識和任務。我們認為，在利用產權制度推動“綠水青山”建設任務中，當務之急是界定國家、地方政府和社會各界在產權及產權流動中的權力界限和限度，責任邊界和能力，合理定位產權主體的層次和各方的權利義務關系，確立它們相互之間的利益協(xié)調和機制，激勵各方主體保護城市綠地的積極性，提高地方政府通過規(guī)劃、建設和管理等手段保護和規(guī)范城市綠地的權威性。賦予城市綠化產權的主體依法保護城市綠化，享受生態(tài)文明的權利，同時探索通過委托第三方如民間組織代為管理城市綠地的可行性。主要思路是：

　　完善城市綠化產權立法，明確城市綠地產權主體。具體建議是：根據城市綠地不同類型和功能，確定不同的所有權與使用權主體，城市綠地包含公園綠地、居住區(qū)綠地、單位附屬綠地。需要指出的是，城市綠地應注重包括城市草地草坪的規(guī)劃建設，因為城市草坪不僅具有文化傳承功能，也有很重要的保持城市土壤生態(tài)功能的重要作用。防護綠地、風景林地是城市綠地系統(tǒng)的主體，規(guī)模較大，生態(tài)功能較顯著，應明確國家對這些綠地的所有權地位，地方政府未經法定程序不得處分（包括改變綠地性質、轉讓綠地），明確授予地方政府的管理權及其責任；在城市土地國家所有權的前提下，明確單位附屬綠地和居住區(qū)綠地使用權人地位。

　　將對城市綠地的保護責任納入各方主體特別是地方政府的管理范圍中的首要和必備的要求。增強中央政府監(jiān)督和制止地方政府濫用管理權限，隨意變更綠地性質和占用城市綠地的行為。通過強化運用綠地系統(tǒng)規(guī)劃和城市綠地管理機制等措施，強化地方政府變更綠地性質的程序審查和責任追究。

　　將經濟價值引入城市綠地價值評估體系，承認城市綠地的市場交易功能。以此增強各主體保護城市綠地的積極性和城市綠地的穩(wěn)定性。當前地方政府對城市綠地性質的變更或被破壞一般采取對占用綠地的單位實行收取綠化補償費的方式進行異地建設。現(xiàn)行綠化補償費的收取標準一般以基準地價為準，實踐中各占地單位往往以公益事業(yè)或資金不足為由要求主管部門降低基準地價的標準，按最便宜如工業(yè)用地的標準繳納，且經常資金不能到位。異地建綠的要求也有很多成為“畫餅充饑”。多年的實踐表明這種辦法不能體現(xiàn)城市綠地的價值，也不能抑制對城市綠地侵占的沖動和行為。況且各地方政府為了招商引資，又紛紛將此類收費變成非強制性的經營性收費，導致了綠化補償費的收取面臨更嚴峻的形勢。因此，必須重新審視城市綠地的經濟、社會和環(huán)境價值，承認其應有的最大的價值，通過評估量化等手段，提高征收和占用各類城市綠地的經濟成本，使不敢占、不愿占、不想占城市綠地成為常態(tài)，維護城市綠地的生態(tài)功能作用。

　　建立城市綠地準征收制度，使城市綠地產權落到實處。我國城市綠地所有權屬于國家所有，如前所述，該所有權存在著所有權和使用權相分離，包括城市綠地上的用益物權及其他物權等附屬權利，這些權利雖然不獨立但確實存在。筆者認為，基于城市綠地作為城市基礎設施的公益屬性，不宜完全作為如城市居民房產征收一樣對待，但可以作為準征收的對象和客體。參照城市其他不動產征收制度對城市綠地進行準征收。這種制度的好處是有利于克服當前城市政府運用行政手段通過更改城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和調整綠線，象征性的收取綠化補償費的方式來占用城市綠地的現(xiàn)象。具體思路是地方政府對國家所有的城市綠地需要使用的要向國家繳納綠地征收費，建設單位要對城市綠地進行占用的需要履行城市綠地征收手續(xù)，參照城市不動產征收的程序對征收價值評估后進行征收。

　　完善公力救濟手段。公力救濟的主要表現(xiàn)形式是訴訟和仲裁，實際上是要求司法機關在必要時承擔起利益平衡的重任。實踐表明，完善的司法仲裁機制能夠有效地彌補法律的漏洞，防止權力的濫用，保護公民和法人權利的實現(xiàn)。要在城市綠地征收補償機制中引入司法救濟機制，通過公力救濟實現(xiàn)城市綠地的價值和社會公平。