深圳非農(nóng)建設用地流轉管理存在的問題與原因

　　在高速城鎮(zhèn)化進程中，為了支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益，深圳安排了一定數(shù)量的非農(nóng)建設用地作為原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展建設用地。但是，因各區(qū)在非農(nóng)建設用地劃定過程中存在著做法不一、參考標準不同、管理與規(guī)劃脫節(jié)等問題，給非農(nóng)建設用地的后續(xù)管理和規(guī)劃實施帶來了諸多困難。據(jù)統(tǒng)計，深圳全市原集體建設用地的規(guī)模將近300平方公里。由于歷史原因，這些用地上存在著各種政策和錯綜復雜的利益關系，無法直接納入現(xiàn)行常規(guī)國有土地的管理渠道。在深圳土地資源約束趨緊的背景下，這部分既無法作為有效土地供應于需求，又不適用于相關土地效益提升計劃的原集體建設用地，成為影響深圳土地資源的高效配置和合理利用的重要因素。

　　1、存在問題

　?。?）各區(qū)劃定原則不一致

　　如在2004年非農(nóng)建設用地集中劃定中，寶安和龍崗兩區(qū)分別制訂各自的劃定方案。寶安區(qū)劃定非農(nóng)建設用地時不考慮歷史已有非農(nóng)建設用地的情況，而是采用重新劃定方式，一次性劃定一定指標的非農(nóng)建設用地；而龍崗區(qū)在歷史劃定的基礎上，采用補充劃定方式，只對未達標的社區(qū)按照建成區(qū)和空地依照一定比例劃定非農(nóng)建設用地。

　?。?）公共配套設施的劃定方式不一致

　　在非農(nóng)建設用地集中劃定中，寶安區(qū)印發(fā)了《寶安區(qū)城市化非農(nóng)建設用地劃定操作辦法》（深寶﹝2005﹞56號文），按照此規(guī)定，公共設施用地可分別與居住用地、工商用地合并一起劃定，一般按50%工商、50%居住分攤，但對于部分社區(qū)，由于地域限制、空間布局等原因，分攤比例會適當調整；而龍崗區(qū)對公共配套用地大部分單獨核發(fā)了批復，小部分與工商、居住用地合并一起劃定在同一用地地塊內。公共設施用地與工商、居住用地合并一起劃定的方式，因沒有明確規(guī)定比例關系，導致在實際建設中公共配套用地指標被嚴重占用，包含公共配套用地指標的非農(nóng)工商用地和居住用地大多是用于工業(yè)、商業(yè)和居住建設，實際上并沒有建設公共配套設施。

　?。?）非農(nóng)建設用地的用地類型表述不清

　　各區(qū)在實際核發(fā)的非農(nóng)建設用地方案和相應的批復中，并未明確具體的土地用途，而是注明非農(nóng)建設用地類型，而且批復非農(nóng)建設用地類型多樣，如有的注明為“工業(yè)”、“商業(yè)”、“居住”，有的注明“按規(guī)劃實施”，有的注明“綜合用地”。如寶安區(qū)和龍崗區(qū)非農(nóng)建設用地批復的用地類型沒有進行統(tǒng)一規(guī)范，寶安區(qū)注明為“工商用地”，龍崗區(qū)則注明為“工業(yè)、商業(yè)”。用地類型描述模糊不清給日后非農(nóng)建設用地的管理工作增加了很大難度。

　　2、原因剖析

　?。?）管理與規(guī)劃脫節(jié)

　　由于非農(nóng)建設用地的用地類型描述模糊不清，導致土地用途與法定規(guī)劃用地性質難以銜接，尤其是非農(nóng)“工商用地”將工業(yè)和商業(yè)用地類型混合，且沒有明確的類型比例，而法定規(guī)劃中難以找到此類表述，一般表述為“工業(yè)”或者“商業(yè)”，導致非農(nóng)“工商用地”在用地審批時難以確定是按照非農(nóng)用地類型審批還是按照法定規(guī)劃進行審批，如果按照非農(nóng)用地類型審批，工業(yè)和商業(yè)的用地比例難以確定。

　　（2）非農(nóng)指標置換需求多

　　由于非農(nóng)建設用地劃定的位置不合理，與規(guī)劃不符或社區(qū)城市更新指標調整需求等原因，導致很多社區(qū)提出非農(nóng)建設用地置換調整的要求，這種調整置換必然會給政府、社區(qū)和村民都帶來一定的影響，社區(qū)和村民希望通過非農(nóng)建設用地調整置換獲得建設條件良好的土地，而政府可能因此影響公共設施用地的整體規(guī)劃或空間布局，從而犧牲城市的整體公共利益。

　?。?）未落實的非農(nóng)指標多

　　如寶安區(qū)在2004年劃定非農(nóng)建設用地時不考慮歷史已有非農(nóng)建設用地的情況進行了重新劃定，大量非農(nóng)建設用地需求使部分社區(qū)因無地可劃而產(chǎn)生“懸空指標”，出現(xiàn)“未達標”的現(xiàn)象，導致歷史“欠賬”嚴重，這間接造成各社區(qū)間發(fā)展不均衡和歷史遺留問題。