9月26日，中辦、國辦印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。

　　國家公園是我國自然保護(hù)地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

　　黨的十八屆三中全會(huì)決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)建立國家公園體制提出了具體要求。

　　國研中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，此次發(fā)布的《總體方案》是我國自然保護(hù)地管理體制改革中的重要文件。不過需要強(qiáng)調(diào)的是，我們需要建立的并非國家公園這一實(shí)體，而是國家公園管理體制。國家公園體制改革涉及到13個(gè)部門，部門之間能否實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)將是改革的一大挑戰(zhàn)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，從2015年開始我國已設(shè)立包括三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達(dá)措在內(nèi)的10個(gè)國家公園體制改革試點(diǎn)。

　　為何要建立國家公園體制

　　《總體方案》提出，改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系。

　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2011年底，以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等為主體的各種保護(hù)地面積已接近我國陸地國土面積的20%。其中，自然保護(hù)區(qū)面積約占國土面積15.59%，為所有保護(hù)地的3/4以上；風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園約占3%；其它區(qū)域則面積很小。

　　各種保護(hù)地涉及的管理部門有林業(yè)、環(huán)保、住建、國土、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、科技、教育、旅游、中醫(yī)藥等十多個(gè)部門；管理層級(jí)通常有國家和地方兩個(gè)級(jí)別，有些在地方級(jí)中還分設(shè)省、市（縣）級(jí)，其中自然保護(hù)區(qū)的情況比較典型。

　　全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，各種保護(hù)地目前缺乏總體的、科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系。各部門制定自己的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，分類體系混亂，功能定位不夠合理，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)“過度保護(hù)”和“過度利用”的現(xiàn)象并存。

　　“各類保護(hù)區(qū)的公共管理職責(zé)不夠明確。中央、地方事權(quán)劃分不清，財(cái)政支出責(zé)任不合理，相關(guān)行政管理部門過多過亂，基層管理能力薄弱，不少保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)難以開展基本的巡護(hù)管理、資源調(diào)查等活動(dòng)。”王鳳春稱。

　　因此，國家發(fā)改委在解讀《總體方案》時(shí)強(qiáng)調(diào)，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。

　　建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制

　　為此，國家提出要建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制。

　　其中，在建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)上，整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。

　　對(duì)此，蘇楊建議，利用建立國家公園體制的機(jī)遇，設(shè)置對(duì)全國的國家公園進(jìn)行統(tǒng)一行業(yè)管理的國家公園管理局。

　　王鳳春提出，從各國情況來看，在環(huán)境或者資源管理行政部門下設(shè)置專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)是比較可行的途徑。如美國聯(lián)邦政府在內(nèi)政部下分設(shè)土地管理局、魚類和野生生物服務(wù)局、國家公園服務(wù)局；在農(nóng)業(yè)部下設(shè)立森林服務(wù)局，分別管理不同的保護(hù)區(qū)；巴西聯(lián)邦政府在環(huán)境部下設(shè)立生物多樣性保護(hù)局，統(tǒng)一管理各種保護(hù)區(qū)。

　　蘇楊認(rèn)為，從改革路徑來看，在國家公園體制建設(shè)期，可先由省級(jí)地方政府垂直管，條件成熟時(shí)逐漸上交國家，由國家直接行使所有權(quán)。這樣，國家公園基層管理機(jī)構(gòu)與地方政府的事權(quán)不交叉，各司其職，整合后的國家公園管理機(jī)構(gòu)暫時(shí)可保留多塊牌子（如自然保護(hù)區(qū)管理局、風(fēng)景名勝區(qū)管理局），以在中央機(jī)構(gòu)改革完成前銜接既有資金渠道和優(yōu)惠政策。

　　此外，《總體方案》提出，在分級(jí)管理體制上，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。