中國國家公園體制建設(shè)，已經(jīng)進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)出臺、操作亟待落地的階段：中央已經(jīng)明確在“十三五”期間要“建立國家公園體制、整合設(shè)立一批國家公園”；2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）；十九大報(bào)告也有兩處提到國家公園，即“國家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)”“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。
　　
　　但已經(jīng)啟動(dòng)近三年的國家公園體制試點(diǎn)在中央積極推進(jìn)下進(jìn)展并不順利，這是因?yàn)橄啾让绹劝l(fā)達(dá)國家，我國的自然保護(hù)地管理中普遍存在“人、地約束”（即內(nèi)部有大量原住民，土地權(quán)屬大多不屬于政府），而目前體制中的“權(quán)、錢”相關(guān)制度難以突破這些約束，管理機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)中央要求的兩個(gè)統(tǒng)一行使（自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間用途管制），也難以充分體現(xiàn)全民公益性?！犊傮w方案》中有兩節(jié)專門針對“權(quán)、錢”相關(guān)制度：第三節(jié)“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”提出“管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一、分級行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制、建立健全監(jiān)管機(jī)制”；第四節(jié)“建立資金保障制度”的主要內(nèi)容是“建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”。這兩節(jié)內(nèi)容基本闡明了中央層面對體制改革中“權(quán)、錢”相關(guān)問題的解決方案，尤其是回答了“權(quán)、錢”難題的現(xiàn)實(shí)細(xì)化版：國家公園中哪些是國家的、哪些是地方的？哪些歸國家管？國家能管好嗎？地方舍得嗎？地方舍的是什么、得的是什么？筆者將從以下四個(gè)方面對《總體方案》中“權(quán)、錢”相關(guān)問題的解決方案進(jìn)行解析。
　　
　　統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)并賦權(quán)
　　
　　第三節(jié)的內(nèi)容聚焦“統(tǒng)一”，這在國家公園體制“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的改革方向中居于首位，在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一，原因就是統(tǒng)一是國家公園體制的基礎(chǔ)。第三節(jié)說清了國家公園體制建設(shè)中上下、左右、里外的關(guān)系——不同層級政府間、地方政府相關(guān)職能部門間、要合并的幾個(gè)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部及統(tǒng)一后的管理機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系。國家公園體制建設(shè)要實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先的目標(biāo)，就必須抓住碎片化、多頭管理和管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清這一基礎(chǔ)性問題，打破部門和地域的限制，強(qiáng)調(diào)以生態(tài)系統(tǒng)完整性的視角來整合各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)并賦權(quán)，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等都政出一門且管理機(jī)構(gòu)“有心有力”。
　　
　　《總體方案》中不僅明確了“整合設(shè)立國家公園，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”，還明確了這個(gè)機(jī)構(gòu)有六大項(xiàng)權(quán)力：“履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會教育管理和宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣c周邊社區(qū)關(guān)系?？筛鶕?jù)實(shí)際需要，授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)”。甚至也給出了禁令：“國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型”。如果不能在一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)一地一牌（需要注意的是，這個(gè)牌并非世界自然遺產(chǎn)那樣的價(jià)值品牌，而指有獨(dú)立管理規(guī)則和約束力并實(shí)際涵蓋日常管理任務(wù)的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障，國家公園就只是原有保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。2017年的祁連山自然保護(hù)區(qū)事件和中央環(huán)保督察中在各省自然保護(hù)區(qū)普遍發(fā)現(xiàn)的有法不依問題，已經(jīng)充分說明，即便有世界上要求最嚴(yán)格（有些方面甚至是嚴(yán)苛）的《自然保護(hù)區(qū)條例》（例如，《條例》規(guī)定“核心區(qū)嚴(yán)禁任何人進(jìn)入”，但在祁連山等多個(gè)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)中存在大量采礦點(diǎn)，賀蘭山國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)中甚至超過20處），管理機(jī)構(gòu)沒有責(zé)權(quán)相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)也不可能依法行政，且機(jī)構(gòu)的管理權(quán)還需要以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)。
　　
　　分級行使所有權(quán)
　　
　　“統(tǒng)一”涉及到既有利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，直接影響到“權(quán)、錢”，所以也是建立國家公園體制的難點(diǎn)所在。統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是否真有權(quán)一統(tǒng)？這必須先明晰所有權(quán)，且在目前國情下，還只能分級行使。
　　
　　分級行使所有權(quán)在中央2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)埋下了伏筆：“中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩?、珍稀野生?dòng)植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)”?！犊傮w方案》中說明“全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”，其目的就是為了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”，使這個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)有“權(quán)”統(tǒng)，才有“責(zé)”管。
　　
　　既往，我國自然保護(hù)地的通病是產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊?！犊傮w方案》順承了《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)方案》（中央深改組第30次會議通過）的相關(guān)提法，并明確了管理機(jī)構(gòu)的資格：“國家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”。這樣，國家公園管理機(jī)構(gòu)能在資源上“做主”，才可能在管理上“當(dāng)家”：對中央直接行使所有權(quán)的國家公園，其管理機(jī)構(gòu)當(dāng)仁不讓就是全部資源的主人；對部分資源所有權(quán)由省級政府代理行使的國家公園，其管理機(jī)構(gòu)實(shí)際也上收了過去常常為縣級地方政府行使的所有權(quán)，且與六大項(xiàng)權(quán)力結(jié)合后同樣能實(shí)現(xiàn)對集體所有制資源的有效監(jiān)管。即管理機(jī)構(gòu)有權(quán)還有資格來統(tǒng)，統(tǒng)好以后不同層級政府間、管理機(jī)構(gòu)與地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系就易于分清，地方政府相關(guān)職能部門只能對國家公園實(shí)施自然資源監(jiān)管，而非過去先到先得、占山為王式的交叉管理。概括起來，就是中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分，在資源管理上誰是產(chǎn)權(quán)所有者誰就有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，在保護(hù)上以國家公園管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一且唯一的管理，在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。至此，劃進(jìn)國家公園后，哪些是國家的？哪些是地方的？哪些歸國家管？這些問題因此都有了明晰的答案。
　　
　　當(dāng)然，從地方政府角度來看，這就是實(shí)實(shí)在在的“交權(quán)”。因此，“方案”在關(guān)鍵地方也留了“圓角”，以免“傷人”，包括只是部分國家公園由中央行使所有權(quán)、有過渡期、根據(jù)實(shí)際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權(quán)等。另外，行使所有權(quán)也有多種實(shí)現(xiàn)方式。例如，是否通過保護(hù)地役權(quán)等多種方式，在不改變土地權(quán)屬的情況下實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一管理？這在南方集體林比例較高的試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)成為落地任務(wù)，錢江源、南山等國家公園體制試點(diǎn)區(qū)在試點(diǎn)工作中都提出了地役權(quán)應(yīng)用目標(biāo)，希望在土地權(quán)屬方面也實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)”而非一刀切地贖買、包租加對人的生態(tài)移民。例如，錢江源國家公園范圍內(nèi)的集體林，若被嚴(yán)格限定了土地利用方式和強(qiáng)度（原來的茶山只能種有機(jī)茶且范圍不能擴(kuò)大，其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養(yǎng)殖），即便在功能分區(qū)的生態(tài)保育區(qū)范圍也不必都進(jìn)行土地贖買和移民。
　　
　　建立協(xié)同管理機(jī)制和財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制
　　
　　從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，不僅單靠一個(gè)縣建不了國家公園體制（10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)中有6個(gè)的現(xiàn)階段范圍全部在一個(gè)縣級行政區(qū)中，即除中央批復(fù)實(shí)施方案的4個(gè)外，其他均以縣為主體在操作試點(diǎn)實(shí)施方案），單靠中央也不行，必須通過建立協(xié)同管理、建立健全財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制使國家公園體制能夠落地生根。
　　
　　自然資源權(quán)屬可以明晰不同層級政府的權(quán)責(zé)，但國家公園的管理中不僅有產(chǎn)權(quán)管理、資源監(jiān)管，還有為國家公園范圍中的居民提供的管理和服務(wù)，因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應(yīng)有事權(quán)，加大指導(dǎo)和支持力度……國家公園所在地方政府行使轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責(zé)”。
　　
　　支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入力度，推動(dòng)國家公園回歸公益屬性。這就是說，國家公園，中央出錢。各地反正要?jiǎng)澤鷳B(tài)紅線，劃進(jìn)去的地方政府就不能把這塊地方“當(dāng)牛做馬”。但如果有幸被劃進(jìn)國家公園，中央出錢或補(bǔ)錢。分級行使所有權(quán)的后面是真金白銀，有“建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”當(dāng)靠山。且這樣保障對地方實(shí)際產(chǎn)生的效果也明確為“加大政府投入，推動(dòng)國家公園回歸公益屬性”。即錢肯定能多拿，但條件是公益性也要多體現(xiàn)，這就使原來的各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和地方政府的“舍得”清楚了：舍去亂掙的錢、得到規(guī)范的餉、達(dá)成公益的實(shí)。
　　
　　建立健全監(jiān)管機(jī)制
　　
　　有權(quán)、有錢之后，地方政府不會蓄意亂來，但仍然存在管不好的可能，這與機(jī)構(gòu)能力、隊(duì)伍素質(zhì)、政策理解、歷史問題等方面都有關(guān)。因此，要加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管，這是兩方面的管理。十九大報(bào)告也提出，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管。前者嚴(yán)格來說可劃歸“私權(quán)”，即作為所有者的管理；后者則只能是公權(quán)，即避免所有者行使私權(quán)出現(xiàn)違背公權(quán)、不利公益的情況。自然資源監(jiān)管權(quán)是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，在《總體方案》中體現(xiàn)為生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)文明制度執(zhí)行等，也包括公眾參與和社會監(jiān)督。通過多方面的監(jiān)管，國家公園的產(chǎn)權(quán)單位更易于把握產(chǎn)權(quán)管理和治權(quán)公益的平衡。這一點(diǎn)是美國國家公園體制的重要經(jīng)驗(yàn)，如NPS（美國國家公園管理局）作為業(yè)主進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理，而EPA（美國環(huán)保署）對NPS進(jìn)行環(huán)保法規(guī)履法方面的監(jiān)管，以確保其日常管理和項(xiàng)目實(shí)施都符合環(huán)保方面的法規(guī)要求。
　　
　　總結(jié)起來，有了基于產(chǎn)權(quán)歸屬的事權(quán)統(tǒng)一和相應(yīng)的資金保障，各利益相關(guān)者的責(zé)、權(quán)、利才能真正相當(dāng)，在這個(gè)基礎(chǔ)上的監(jiān)管也才可能真正有效，不會再防不勝防。中央不僅出錢，還用《總體方案》使各部門、各地在國家公園體制繼續(xù)試點(diǎn)和國家公園建設(shè)中能被此方案指導(dǎo)，十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上繼續(xù)提升了國家公園體制建設(shè)的高度，從而讓參與國家公園體制建設(shè)的各方在“看齊意識”中獲得“道路自信”，走好國家公園體制建設(shè)的全民公益大道。也希望“以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”（《總體方案》中的要求）能按此“方”下藥一并解決“權(quán)、錢”難題，最終建成如十九大報(bào)告所要求的那樣，“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦?wù)院發(fā)展研究中心《管理世界》雜志社）