祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產流地，是我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域。為推動祁連山國家公園體制試點工作順利開展，中共青海省委黨校、青海省林業(yè)廳聯合組成的調研組先后深入到祁連山國家公園體制試點青海片區(qū)的門源縣珠固鄉(xiāng)珠固寺村、硫磺溝管護站以及祁連縣野牛溝鄉(xiāng)達玉村、油葫蘆管護站等地開展實地考察和調研。

　　通過考察，調研組發(fā)現祁連山國家公園體制試點區(qū)具有“一山”“二望”“三多”的特殊性。所謂“一山”，即兩省共一山；“二望”，即希望和觀望，政府、企業(yè)和群眾對祁連山國家公園未來充滿愿景和希望，同時也處于不知道怎樣干的等待觀望狀態(tài)；“三多”，即祁連山國家公園域內涉及人口多、礦點多、項目多，情況十分復雜。具體而言，面臨著五大現實問題。

　　認識不清 理解不透

　　面對祁連山國家公園體制試點的新觀念、新方案、新模式、新內容，認識不清、理解不透成為調研地區(qū)廣大干部群眾面臨的首要問題。國家公園是按照自然有序、人倫有序、相互包容的法則建設的保護地，意在推動人與自然和諧共生共長。因此，需要加強對祁連山國家公園的包容精神與和合之道進行廣泛宣傳，加大對當地干部群眾的教育引導。一是深化認識。進一步明確國家公園概念、原則和實現國家所有、全民共享、世代傳承的主要目標。厘清國家公園不是自然保護區(qū)的升級版，與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產更具有國家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級更高，需要把祁連山國家公園提高到生態(tài)文明建設特區(qū)的高度來認識。二是創(chuàng)新宣傳手段。在對外宣傳方面，祁連山國家公園網站要及時發(fā)布更新相關信息，適時召開試點工作新聞發(fā)布會，協調新聞媒體，及時做好深度宣傳報道。在對內宣傳方面，制作宣傳片、印刷漢語藏語雙語宣傳冊，進村入戶開展多層面、多渠道的宣傳工作，借助微信、微博等新媒體平臺拓寬渠道，確保祁連山國家公園體制試點工作家喻戶曉。三是加強人員培訓。分層次舉辦國家公園體制試點培訓班，全面提升省州縣鄉(xiāng)管理人員、管護員政策業(yè)務能力。加強對祁連山國家公園區(qū)域內原住民的教育引導，促進原住民樸素的生態(tài)環(huán)保文化和國家公園建設的深度融合。通過全方位、廣角度的宣傳教育，逐步形成政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制。

　　政出多門 政策重疊

　　調研組通過調研發(fā)現，在門源和祁連兩縣部分地區(qū)劃入祁連山國家公園過程中，存在許多政出多門的問題。一是保護范圍變化大。二是省際之間共牧區(qū)域存在爭議。由于歷史和地理等方面的原因，青海與甘肅共牧草場權屬和使用問題上有一定的爭議。三是部門之間存在政策重疊。以門源縣為例，縣域面積的35%被劃入國家公園，60%被劃入生態(tài)紅線范圍，100%是全域旅游示范區(qū)域，交叉重疊區(qū)域管理目標不明確。此外，祁連山國家公園內廣泛存在“一地兩證” 的多頭管理問題，同一塊土地由林業(yè)、農牧、國土部門共同管轄，同一塊土地具有多種屬性和政策。由于各部門的管理職責及資源保護對象與理念不同，產生了管理權屬不清、職能交叉、標準不一等現實問題。因此，要重點理順各部門的關系，處理好管理者與經營者、國家公園與原住民、管理機構與旅游者之間的關系，推進“多規(guī)合一”，構建統(tǒng)一規(guī)范高效的祁連山國家公園管理機構。首先組建祁連山國家公園管理局。建議采用省級統(tǒng)一管理，國家負責設定標準和開展監(jiān)督考核的托管模式。設立祁連山國家公園青海和甘肅管理局（副廳級單位），整合國土、環(huán)保、水利、林業(yè)、農牧等各類自然資源行政主管部門的執(zhí)法職能，成立副處級自然資源綜合執(zhí)法局，掛生態(tài)警察大隊牌子，編制劃為政法編制，實行省州（市）雙重領導、以州（市）為主的領導體制。其次實現“多規(guī)合一”。秉持山水林田湖草是一個生命共同體的理念，把國家公園和其他類型自然保護地的空間規(guī)劃整合到經濟社會發(fā)展、土地利用、生態(tài)文明制度建設、自然生態(tài)保護規(guī)劃之中。再次構建由省級統(tǒng)一負責管理，多方共同參與的體制機制，便于祁連山國家公園得到更好的適應性治理和執(zhí)行相關決策。

　　礦企眾多 補償困難

　　經初步調查，祁連山國家公園規(guī)劃范圍內礦點眾多，按初步劃定的祁連山國家公園體制試點范圍涉及礦業(yè)權100多處，試點工作將影響這些項目前期手續(xù)辦理和后續(xù)施工。為解決這一問題，應在摸準情況、吃透政策的基礎上，加強與國家相關部門的溝通，爭取國家加大對祁連山國家公園體制試點區(qū)的支持力度，力爭有更多的政策、資金落地實施，確保涉及的礦企項目分類分期有序退出。一是進一步做好調查摸底。全面查清祁連山國家公園區(qū)劃內工礦企業(yè)項目底數，分門別類登記造冊、建檔立卡，建立臺賬，做好基礎材料、影像資料留存，科學制定各類預案。二是抓緊清理違法違規(guī)項目。妥善解決歷史遺留問題，遏制問題增量，消除問題存量。三是制定分類差別化補償退出方案。按照“共性問題統(tǒng)一尺度、個性問題一事一策”的思路，分類實施，有序退出，對歷史遺留問題制定方案，分步推動解決。四是建立政府、企業(yè)、社會多元化投入的資金保障機制。祁連山國家公園體制試點區(qū)域內工礦企業(yè)項目退出需要大量資金，在積極爭取國家資金支持的同時，引進以“祁連山”為品牌的生態(tài)產業(yè)項目投資，并出臺相關優(yōu)惠政策，保障涉及的工礦企業(yè)項目分類分期有序退出。

　　后續(xù)產業(yè)支撐不足

　　青海省片區(qū)涉及德令哈、祁連、天峻和門源4縣（市）19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個村，共約4.1萬人，這些農牧民群眾的知識水平不高，缺乏基本的勞動技能，而且該區(qū)域經濟總量小，支撐發(fā)展的后續(xù)產業(yè)先天不足。成功建設祁連山國家公園體制試點區(qū)，須加快扶持接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展，鼓勵祁連山地區(qū)依托國家公園“品牌”，在做強、做優(yōu)、做大傳統(tǒng)農牧產業(yè)的基礎上，適度開展牧民生活體驗、游憩服務等經營活動。除通過生態(tài)補償和結合精準扶貧設置生態(tài)管護、特許經營等崗位，實現就地安置外，應重點規(guī)劃生態(tài)友好型項目，扶持發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)。這是提高轉產就業(yè)率，改善當地居民生活，維護社會安定，實現生態(tài)生產生活良性循環(huán)的重要保障。一是發(fā)展傳統(tǒng)手工藝品產業(yè)。在接續(xù)替代產業(yè)的選擇上，優(yōu)先打造文化底蘊深厚、就業(yè)需求量大、具有先天稟賦的傳統(tǒng)手工藝品制作產業(yè)，如藏繡、藏毯、石雕等。二是發(fā)展高原生態(tài)醫(yī)藥產業(yè)。統(tǒng)一打造“祁連山”高原生態(tài)醫(yī)藥品牌，依托祁連山地區(qū)特有的野生藥材，多點建設集種植、觀光、科普、品嘗、加工為一體的醫(yī)藥百草觀賞景區(qū)，加快有序采集、人工種植、加工制藥等產業(yè)鏈建設，實現資源—產品—商品的升級，延長產業(yè)鏈條，增加附加值，形成閉環(huán)產業(yè)鏈條，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，增加收入，提高生活水平。三是發(fā)展生態(tài)旅游產業(yè)。充分發(fā)揮祁連山地區(qū)旅游資源一流、景觀獨特的比較優(yōu)勢，重點發(fā)展生態(tài)旅游產業(yè)，依托機場、高鐵交通優(yōu)勢，拓展生態(tài)旅游向高端延伸，增加就業(yè)崗位。

　　民生工程落地難

　　調研中，地方政府反映許多涉及國家公園范圍內的水電路、教育衛(wèi)生以及危房改造等民生改善工程落地難，涉及的鄉(xiāng)村和人口數量較多。其主要原因：一是協調機制不完善；二是指標分解壓力傳導不夠。民生工程是政府為民辦實事、辦好事的“民心工程”和“德政工程”。在祁連山國家公園體制試點中，處理好民生工程建設與國家公園建設的關系直接影響祁連山國家公園體制試點的成敗。一是因地制宜，科學規(guī)劃。為確保祁連山國家公園合理布局，從建立之初就應高起點規(guī)劃，因地制宜，科學合理分區(qū)，明確涉及民生項目的管理辦法。二是科學分區(qū)，規(guī)范運行。依據不同區(qū)域主導生態(tài)系統(tǒng)的服務功能及保護目標，按照從核心保護區(qū)到居住和游憩服務區(qū)，保護程度逐漸降低，利用程度及公眾可進入性逐漸增強的原則，列出禁止清單，不搞“一刀切”的規(guī)定，統(tǒng)籌協調重點民生工程建設。對于核心保護區(qū)和生態(tài)修復區(qū)的水電路房和通信等基礎設施項目進行全面深入排查，逐一復核評估，提出處理意見，對違法違規(guī)項目予以清理整治。對于傳統(tǒng)利用區(qū)、居住和游憩服務區(qū)的一些水電路房等涉及民生的重要基礎設施，按照規(guī)范管理、規(guī)范運行的要求，通過正常程序，依法依規(guī)科學有序進行建設。

　　總之，全面啟動祁連山國家公園體制試點區(qū)，既要堅持長遠目標和正確方向，又要立足青海省和甘肅省的實際和所處階段，做好體制轉換過程中與國家有關部門的溝通與匯報，以及兩省之間的銜接協調工作。同時，要遵循國際慣例，體現祁連山特色，借鑒國內外經驗，特別要重點學習和借鑒三江源等國家公園體制試點區(qū)好的經驗與做法，克服問題和不足，確保祁連山國家公園體制試點區(qū)率先在生態(tài)文明建設試點示范方面走在全國前列，努力為國家探索創(chuàng)造出可借鑒、可復制、可推廣的經驗和做法。

　　（本文系國家社科基金一般項目“祁連山國家公園體制試點區(qū)生態(tài)保護長效機制研究”（18BJY037）、青海省社科基金一般項目“祁連山國家公園共建共治共享治理體制研究”（18021）階段性成果）

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