“城市時代來了。”

　　11月3日下午，當中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》正式對外發(fā)布后，尹稚在微信朋友圈如此轉(zhuǎn)發(fā)評價。

　　尹稚是清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，北京城市副中心規(guī)劃主持人之一，是我國城市化領(lǐng)域的權(quán)威專家之一。他為何會發(fā)出這樣的感嘆？“十四五”期間中國城鎮(zhèn)化道路會有哪些新方向？帶著這些問題，21世紀經(jīng)濟報道對尹稚進行了獨家專訪。

　　尹稚認為，“十四五”期間，將是中國社會正式從農(nóng)業(yè)社會走向城市社會的關(guān)鍵過渡時期。

　　近日，《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記重要文章《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》。關(guān)于完善城市化戰(zhàn)略，文章提到了兩個“客觀規(guī)律”，“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，這是符合客觀規(guī)律的”，以及“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律”。同時，文章也指出，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益，城市單體規(guī)模不能無限擴張。

　　圍繞關(guān)于“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”的思考，在兩個小時的長談中，尹稚從“戰(zhàn)術(shù)上”向21世紀經(jīng)濟報道記者詳細描繪了未來，在主體功能區(qū)規(guī)劃的約束下，不同區(qū)域、不同發(fā)展水平、不同行政級別的城市，如何“各歸其位、各司其職”地構(gòu)成新的城鎮(zhèn)體系和發(fā)展格局。

　　對于大城市，尹稚認為，不能“懶政”化簡單控制城市的開發(fā)強度和人口密度，要通過設(shè)施投入的加大、管理模式的改革和區(qū)域協(xié)同的推進，來實現(xiàn)城市發(fā)展在效率與宜居之間的平衡。

　　對于中小城市和縣城，尹稚則認為，隨著城市化社會的到來，我國位于城市化地區(qū)的相當一部分縣城，其作為農(nóng)業(yè)社會基本管理單元的作用正在或者已經(jīng)喪失，未來需要通過“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”實現(xiàn)政府管理職能的優(yōu)化。而對于位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的這些城市而言，也同樣擔(dān)負著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。

　　城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計未變

　　《21世紀》：“十四五”期間，城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計會有變化嗎？

　　尹稚：從此次《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“規(guī)劃《建議》”）、十九屆五中全會公報和其他重要文件、講話的內(nèi)容來看，基本上把黨的十八大以來關(guān)于中國的城鎮(zhèn)化進程的內(nèi)容做了一個總結(jié)。

　　從黨的十八大就提出，城市群是中國城鎮(zhèn)化的主要載體，再到以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，可以說頂層設(shè)計沒有改變。同時，十九屆五中全會還再次強調(diào)了，我們國家要在2035年基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

　　應(yīng)該說，中央對新型城鎮(zhèn)化的思路，有幾條一以貫之的主線。第一條是以人為核心。因為城市化的最終目的是實現(xiàn)人的生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，生活質(zhì)量的提升和實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。

　　第二條主線，城市化要通過綠色化的路徑和綠色化的標準來實現(xiàn)。在大的生態(tài)文明背景下，不能回到過去所謂的高速的、簡單粗放式的發(fā)展。

　　第三條主線，要強化中國發(fā)展的戰(zhàn)略支點。為什么要強調(diào)優(yōu)勢區(qū)域，強調(diào)城市群、都市圈和中心城市等概念？其實是在強化打造中國參與國際競爭和構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局過程當中最有優(yōu)勢的戰(zhàn)略支點，支點起不來就談不上產(chǎn)業(yè)和人口從集中走向擴散，談不上經(jīng)濟動能從集中走向更強的輻射和對區(qū)域的支撐。

　　第四條主線，強化縣城和農(nóng)村對社會穩(wěn)定的保障作用。如果不能夠建立良性的城鄉(xiāng)關(guān)系，以及發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間穩(wěn)定高效的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，那么也很難實現(xiàn)基層社會的穩(wěn)定。

　　《21世紀》：這次五中全會會議公報和“十四五”規(guī)劃《建議》中，城市領(lǐng)域最值得關(guān)注的是什么？

　　尹稚：這次五中全會以及“十四五”規(guī)劃《建議》的相關(guān)文件，對《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》文章中提到的兩個城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律或者說趨勢，給予了進一步的充分肯定和強調(diào)。我們國家未來大的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向，也必然會遵循這兩條規(guī)律。

　　第一個規(guī)律，“人往高處走”，中國的城市化進程目前還處于強聚集階段，產(chǎn)業(yè)和人口還會繼續(xù)向優(yōu)勢區(qū)域集中。

　　第二個規(guī)律，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。

　　中國需要更多戰(zhàn)略支點城市

　　《21世紀》：習(xí)近平總書記在上述重要文章中提到，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60.6%。這是否意味著我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了新的階段？

　　尹稚：我認為，這意味著中國已經(jīng)正式從一個農(nóng)業(yè)大國，邁進了一個以城市型社會為主導(dǎo)的現(xiàn)代化強國的門檻。

　　在這個過程中，以前是優(yōu)先強化城市，然后隨著城市的強大，不斷的通過各種級別的區(qū)域協(xié)同去反哺鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)地區(qū)。所以“該進城的進城，愿意返鄉(xiāng)的返鄉(xiāng)”。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)實施了4年，上半場主要解決新移民怎么進城的問題，下半場主要是解決人和資源怎么返鄉(xiāng)的問題。

　　《21世紀》：在這個階段中，我們的城市發(fā)展要解決哪些問題？

　　尹稚：我認為，以下幾個問題還需要進一步加深認識。

　　第一，我們國家需要更多能作為參與國際競爭戰(zhàn)略支點的城市出現(xiàn)。我們曾經(jīng)做過一個研究，美國能稱為國家級中心城市或者重要區(qū)域性中心城市的城市有50多個，歐盟也有接近50個。而我國的發(fā)展，其實很長時間過于依賴少數(shù)幾個所謂一線城市的特大城市。這樣的發(fā)展狀態(tài)，其實既有安全隱患，也有發(fā)展不平衡不充分的隱患。所以，在當前的時代背景下，需要高強度投入，讓優(yōu)勢區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、人口、承載力三方面都有所提升，培育更多的國家未來的戰(zhàn)略支點城市。但這個選擇的過程，不是僅從經(jīng)濟、人口總量來選擇，也不能把中心城市集中于少數(shù)的經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)，而要考慮國家大的發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域平衡和國土安全等多方面問題。

　　第二，城市是產(chǎn)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換的最主要基地。要培育新動能，其實跟科研創(chuàng)新密切相關(guān)。而科研創(chuàng)新依賴的其實是產(chǎn)業(yè)和人口的密度。如果沒有高密度聚集，就不可能催生出來所謂的創(chuàng)新機制。所以，從這個角度看，城市是孕育創(chuàng)新機制和新動能的搖籃。只有把城市做強了，才能形成新動能，才能在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生擴散效應(yīng)和溢出效應(yīng)，帶動更大區(qū)域的發(fā)展。

　　第三，人的現(xiàn)代化，要靠城鄉(xiāng)之間良好的雙向循環(huán)來實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的核心是人的現(xiàn)代化。人的現(xiàn)代化，一方面是人力資源素質(zhì)的大幅度提升，另外一方面是實現(xiàn)人的代際階層的提升。而這兩個提升，其實都是通過城鄉(xiāng)之間的雙向循環(huán)來實現(xiàn)的。鄉(xiāng)村要通過教育渠道不斷的向城市輸送人才，而城市已經(jīng)發(fā)育成熟的人群，又返鄉(xiāng)去開拓農(nóng)業(yè)地區(qū)。

　　第四，城市是公共服務(wù)水平提高的發(fā)源地和輻射源。城市是現(xiàn)代文明的發(fā)生地，也是現(xiàn)代教育、現(xiàn)代醫(yī)療、現(xiàn)代的生活方式的規(guī)范化、行為標準建立的基地，是實現(xiàn)均等化的活水源頭。

　　第五，最有消費潛力的中等收入群體，其擴大和保障的系統(tǒng)，也主要是在城市。應(yīng)該說，要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要擴大中等收入人群。

　　第六，中國特色的生態(tài)文明和綠色化發(fā)展道路的突破口在城市。歐盟和美國，國土面積與我國相近，但人口只有我國三分之一左右。我們的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60%，未來要實現(xiàn)類似的城市化水平的話，就意味著我國用1-2倍的資源付出，完成3-4倍人口的城鎮(zhèn)化。

　　也就是說，我國的城市化效率要比歐盟和美國要高一倍以上，才能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市化進程之間的一個大平衡。

　　這也決定了，未來中國城市的人居環(huán)境一定是高強度、高集約、高密度的功能復(fù)合化的人居環(huán)境。歐美，尤其是美國式的低密度的城市，我們的資源環(huán)境是承受不了的。如何在生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，實現(xiàn)效率與舒適、效率與宜居之間的異地平衡和時段性平衡，是一個艱巨的課題，也是最大的戰(zhàn)略思考。

　　簡單降低人口密度和開發(fā)強度是懶政

　　《21世紀》：你已經(jīng)第二次強調(diào)“承載力”的問題，實際上習(xí)近平總書記也在上述重要文章中提到了要合理控制城市人口密度，你怎么看提升承載力和保持一定的人口密度和開發(fā)強度的關(guān)系？

　　尹稚：這首先要討論城市的密度問題。

　　實際上，討論城市密度問題的時候，一般有三個維度的數(shù)據(jù)。一是市域人口密度，就是指城市整個行政轄區(qū)，包括下屬區(qū)縣里的人口，這里面既有城市化的人群，也有農(nóng)民。二是主城區(qū)的密度，指已經(jīng)結(jié)成板塊的密集連綿的主城建成區(qū)的人口密度。三是主城最核心地區(qū)或者最繁華地區(qū)的人口密度。不能將這三者混為一談。

　　在我國大型城市的最核心地區(qū)，密度是比西方發(fā)達國家大城市的主城區(qū)的平均密度要高，但如果拿同樣面積尺度的主城區(qū)來比的話，我們的土地利用效率和人口密度必然是偏低。以北京為例，如果用核心的東西城兩區(qū)和紐約以及東京比，人口密度可能更高，但是如果用城六區(qū)和紐約、東京同等尺度的主城區(qū)相比則偏低。所以，我國特大城市的人口密度和開發(fā)強度，還存在進一步優(yōu)化的空間。

　　其次，是怎么提升的問題。

　　集約化和高強度發(fā)展，要有公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施作為支撐和保障。城市病不是因為城市規(guī)模過大或者發(fā)展速度過快引起的，引發(fā)城市病的成因是匹配失調(diào)，其背后原因是比較復(fù)雜的。但從表面上來講，第一，我們對城市公共服務(wù)設(shè)施和市政工程設(shè)施的投入，長期滯后于城市的發(fā)展速度；第二，我們的城市治理模式和治理能力，和城市發(fā)展能力有錯配。

　　可以這么說，適當?shù)母呙芏炔豢膳?，但不能是缺少基礎(chǔ)設(shè)施和治理模式支撐的高密度。簡單的把人口密度和開發(fā)強度降下來，實質(zhì)上是一種懶政。就像我一再強調(diào)的，我國的資源稟賦決定了我們的城市一定是高集約化高密度發(fā)展的。而懶政，是高密度發(fā)展的最大敵人。

　　最后，按照城市的發(fā)展規(guī)律，長期、宏觀地來看，還是要依靠優(yōu)勢區(qū)域內(nèi)大中小城市的協(xié)同發(fā)展來解決。

　　這要從城市的發(fā)展階段說起。第一階段一定是中心城區(qū)的持續(xù)擴大、開發(fā)強度的增加和城市功能的不斷疊加。第二階段開始外溢，在城市外圍形成新的作為支撐點的中小城市。第三階段，周圍中小城市開始不斷加密，甚至出現(xiàn)大量鄉(xiāng)村形態(tài)但承擔(dān)城市職能的居民點。這是全世界城市發(fā)展的共同規(guī)律。

　　實際上，大中小城市在兼顧效率與舒適的平衡點的選擇上是不一樣的。大城市毫無疑問是偏向效率的，國內(nèi)外都沒有適合養(yǎng)老的大城市。而聚居點規(guī)模越小，則越舒適、越宜居。如何在大城市功能和人口外溢的過程中，通過區(qū)域協(xié)同實現(xiàn)互補，既是大城市周邊中小城市的發(fā)展機遇，也是解決大城市各種問題的思路。

　　未來縣城的兩種發(fā)展路徑

　　《21世紀》：這種城市間的協(xié)同發(fā)展，對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)體系提出了什么樣的要求？

　　尹稚：所謂區(qū)域協(xié)同，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”，找到適合自己的發(fā)展路徑。我們之所以前期在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)很多城市病、同質(zhì)化的問題，主要是在城市化推進過程中，用一種財稅政策、一種激勵考核機制和一種開發(fā)建設(shè)模式，去試圖解決大中小城市各自的問題。所有的小城市都夢想著有一天變成中等城市，所有中等城市夢想有一天都要變成大城市，這其實是很荒唐的一件事情。

　　所以，未來我們要建立的城市體系，是要讓不同的城市找到適合自身的發(fā)展路徑，大城市、中小城市，乃至城鎮(zhèn)和農(nóng)村，新的城鎮(zhèn)體系都能找到自身合適的定位。打個比方，就如同自然界中存在的生物鏈和相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)一樣，在城市化進程中，以人為核心，以不同規(guī)模為基底，也存在著大中小分工協(xié)同的生態(tài)圈和生態(tài)鏈條的互聯(lián)互通規(guī)律。

　　《21世紀》：具體來看，城市間的協(xié)同發(fā)展對大城市、中小城市和縣城等，分別會有怎么樣的影響？

　　尹稚：十九大報告提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。大城市怎么發(fā)展，前面已經(jīng)講了很多，我這里補充一下關(guān)于縣城的問題。

　　應(yīng)該說，從兩千多年前秦始皇建立郡縣制之后，一直沿用到今天。“縣”在中國歷史上一直是農(nóng)業(yè)社會的基本管理單元，從我們國家的統(tǒng)計口徑來看，“縣城”也就是傳統(tǒng)上的城關(guān)鎮(zhèn)，是“城鎮(zhèn)”而非“農(nóng)村”。

　　但當中國走向城市化社會的時候，這1800多個縣就會發(fā)生分化。

　　第一，在城市化主體功能區(qū)里邊的縣，相當一部分會“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”。比如地處城市群、都市圈、中心城市城鎮(zhèn)化范圍內(nèi)的縣城，其主導(dǎo)功能早已經(jīng)是城市職能，絕大部分一產(chǎn)的占比都小于10%，甚至小于5%，其農(nóng)業(yè)職能已經(jīng)大大弱化了，城市職能變成主導(dǎo)。而縣一級政府的機構(gòu)設(shè)置，實際上還是面對農(nóng)業(yè)社會為主的，用來管理城市是存在缺陷的，所以需要撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)。

　　這部分縣，其實早已經(jīng)是城市體系的一部分。未來需要有效把握小城市的定位，做特做美做優(yōu)，通過差異化發(fā)展，來深度參與中心城市所主導(dǎo)的社會經(jīng)濟分工，從而謀求生存之道和發(fā)展之道。另外，這些城市尤其要警惕對交通效用做出誤判，認為憑借交通地理優(yōu)勢，就可以做大做強做全。因為現(xiàn)實已經(jīng)證明，交通條件越好，高端職能越會向大城市和特大城市集中。

　　第二，對于我國1800多個縣中，那些在城市化主體功能區(qū)以外的，處在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的一半左右的縣，要避免其走向所謂的衰落，需要有自身獨特的價值和發(fā)展路徑，而不是繼續(xù)依靠工業(yè)化帶動城市化進程的老路。

　　這類的縣，首先要做的是公共服務(wù)補短板。也就是強化這些縣城以教育和醫(yī)療為核心的公共服務(wù)功能。習(xí)近平總書記在文章中也提到，“要選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展”，這些縣城是實現(xiàn)我國社會穩(wěn)定的必要支撐。同時，這些區(qū)域擔(dān)負著向城市地區(qū)輸送合格勞動力的任務(wù)，也是人從鄉(xiāng)村走向城市的第一個“跳板”，其勞動力“蓄水池”功能的實現(xiàn)，也需要彌補其公共服務(wù)的短板。

　　在這個基礎(chǔ)上，這些縣將來走的道路會是兩條，一條是農(nóng)業(yè)加轉(zhuǎn)移支付，一條是生態(tài)資源加轉(zhuǎn)移支付。未來一段時間，我們要做的是讓農(nóng)業(yè)和生態(tài)保育具有實際的產(chǎn)業(yè)效益和規(guī)模效益，能夠支撐這些縣城的部分支出。

　　其中，在農(nóng)業(yè)方面，包括農(nóng)產(chǎn)品的深加工和從產(chǎn)地開始的冷鏈等，都是我國農(nóng)業(yè)目前發(fā)展的短板。處在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的這些縣，如果能把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈做長、做透，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也能夠產(chǎn)生足夠的產(chǎn)業(yè)和人口聚集。另外，這次《規(guī)劃》建議提到，要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，顯然也有這方面的考慮。

　　而在生態(tài)保育方面，我們國家剛剛作出了爭取2060年前實現(xiàn)碳中和的承諾，碳中和在單獨的城市地區(qū)，顯然是難以實現(xiàn)的。而處在生態(tài)功能區(qū)的縣，顯然要承擔(dān)提供更多生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任。這些產(chǎn)品中，既有碳排放的可交易型的生態(tài)產(chǎn)品，也應(yīng)該有水、電等直接消費品。

　　要通過生態(tài)產(chǎn)品和主要生產(chǎn)要素的市場化配置，為這些提供生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域帶來更好的收入。不過，總體來看，這類區(qū)域的發(fā)展重點還是保護生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，《規(guī)劃》建議中也明確提出了，要支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移。