生活在城市，你是否有過這樣的擔憂：害怕一場暴雨導致交通崩潰，害怕一場疫情帶來生活不便……這些焦慮，很大程度是由于城市韌性不足。如果我們的城市能夠像彈簧一樣從容應對風險，并快速恢復原狀，那么我們的擔憂也將減少許多。

　　近期，黨的十九屆五中全會首次提出建設(shè)“韌性城市”，其目的正是有效應對各種變化和沖擊，減少城市發(fā)展中的脆弱性。這一適應不確定性的新方式，將如何改變我們的城市？我們的國土空間規(guī)劃應該從何處著眼，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”？

　　我們的城市正在變得越來越大，也越來越脆弱。

　　一場暴雨暴雪，就可能讓城市交通全面癱瘓；一次管網(wǎng)故障，可能會導致城市停水斷電；而一場突如其來的疫情，則可能讓城市陷入混亂……

　　當“黑天鵝”和“灰犀牛”越來越多，我們?nèi)绾尾拍茉诓豢深A測的風險和挑戰(zhàn)中安全生存？我們的城市又該如何規(guī)劃才能避開一次次的意外？

　　在這樣的背景下，“韌性”越來越成為人們關(guān)注的重點，“韌性城市”首次出現(xiàn)在了“十四五”規(guī)劃中。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。

　　12月5日~6日，在中國生態(tài)城市研究院、《城市發(fā)展研究》雜志、中國城市科學研究會總師專業(yè)委員會聯(lián)合主辦的中國生態(tài)城市大講堂中，“如何規(guī)劃韌性城市”“如何建設(shè)韌性城市”成為專家學者們關(guān)注和思考的重點。

　　韌性城市，“韌”在何處？

　　“韌性一詞源自拉丁文resilio，即跳回的動作，首先被物理學家用來表示彈簧的特性，闡述物質(zhì)抵抗外來沖擊的穩(wěn)定性。”中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院教授級高級城市規(guī)劃師、《城市發(fā)展研究》雜志主編李迅從韌性的概念開題。

　　隨著不斷地發(fā)展演變，韌性概念逐漸擴大到了生態(tài)系統(tǒng)研究中，定義為生態(tài)系統(tǒng)受到擾動后恢復到穩(wěn)定狀態(tài)的能力。

　　韌性城市，“韌”在何處？國際研究普遍認為，韌性城市是城市或城市系統(tǒng)能夠消化并吸收外界干擾，保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能的能力。

　　對于韌性城市的特點，李迅認為，一是發(fā)生災害的時候，生命財產(chǎn)損失可控，人員傷亡和財產(chǎn)損失?。欢浅鞘械闹饕δ懿恢袛嗷蛘呖梢钥焖倩謴?；三是備災救災系統(tǒng)完善，而且能快速啟用，災害不發(fā)生鏈式反映，次生災害少；四是災后恢復的時間和程度能夠滿足社會需要，恢復較快。

　　在廈門大學雙聘教授、中國生態(tài)城市研究院首席規(guī)劃師趙燕菁看來，韌性包含兩層含義，一是抗沖擊，二是快修復。

　　“韌性城市意味著要像彈簧一樣有張有弛，在出現(xiàn)不同類型的城市問題時能夠從容應對。韌性城市不論是否能提前預料到災難，城市的公民、企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施都有能力迅速抵御、適應和恢復。換而言之，韌性可以讓城市變得不那么脆弱。”趙燕菁說。

　　2020年，一場突如其來的新冠肺炎疫情讓許多人反思我們的城市規(guī)劃。對于是否應當將應對風險作為首要考慮，趙燕菁認為，韌性城市不應將全部精力都放在防范風險上，應當追求抵抗災害初次沖擊的能力——一旦沖擊消失，功能能夠快速恢復。

　　而在另一些專家看來，“韌性”的研究不僅要關(guān)注面對干擾所表現(xiàn)出的持久性或穩(wěn)定性，也要關(guān)注干擾所帶來的轉(zhuǎn)型機會和創(chuàng)新能力。

　　目前，韌性城市規(guī)劃的理念和策略已被廣泛應用于氣候變化應對和災害風險管理等領(lǐng)域，相關(guān)研究也拓展到城市公共安全領(lǐng)域。如何建立系統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃理論體系，形成從風險識別、風險評估、規(guī)劃響應到適應性管理全過程的閉合鏈條，成為各界關(guān)注的重點。

　　城市安全，風險何在？

　　韌性城市規(guī)劃的第一步就是要識別出城市面臨的風險在哪里，以保證城市的安全。

　　在北京市規(guī)劃和自然資源委員會黨組成員石曉冬看來，隨著城市規(guī)模的巨型化和人口的復雜化，導致超大城市成為各類風險的聚集區(qū)和重災區(qū)，自然災害、人為災害、累積性沖擊，使城市安全受到嚴重威脅。

　　“保安全是高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。安全責任重于泰山，應始終把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。”石曉冬結(jié)合北京韌性規(guī)劃的實踐，談了北京市應對風險的管理模式。

　　近年來，北京建立了風險數(shù)據(jù)庫，識別出37種頻率高、影響大的典型致災因子，作為重點研究對象。37種典型突發(fā)事件里包含水旱災害、地質(zhì)災害、森林災害等16種自然災害，煤礦事故、金屬與非金屬礦難等13種事故災害，傳染病疫情、食品藥品安全事件等3種公共衛(wèi)生災害，恐怖襲擊等5種社會安全災害。

　　在單災種風險評估基礎(chǔ)上，北京市還建立耦合模型，構(gòu)建不同風險源的耦合關(guān)系矩陣，建立多災種耦合的綜合風險評估體系。評估認為，最易引起次生災害的是地震、雷電、洪澇、暴風雪，最易被引發(fā)的事件是油品儲運事故、軌道交通事故、?；肥鹿省Ｍㄟ^統(tǒng)籌考慮不同風險時空差異性和關(guān)聯(lián)性，進而開展全要素、全過程、全空間的綜合風險評估及區(qū)劃。

　　“面對受災范圍廣、不確定性強、破壞力大、災害易次生衍生的特點，傳統(tǒng)應對思路以政府傳導管理為主，民眾防災意識薄弱，多是‘基于歷史’的工程抵御，‘亡羊補牢’的災后應急，且傾向于單一災種和單一系統(tǒng)管理。而韌性城市的應對思路則是全過程管理，政府主導、民眾互助，重視災情演化的全過程、全方位、多風險、多災種共同管理，部門信息互通、聯(lián)合行動，全社會參與風險應對。”石曉冬說。

　　李迅認為，針對這些風險，韌性城市更強調(diào)城市系統(tǒng)對不確定性因素和未知風險的適應能力，為應對城市危機、保障城市安全提供了全新思路。

　　規(guī)劃先行，從何入手？

　　全國上下正在編制的國土空間規(guī)劃，如何將韌性的要求貫徹其中？

　　　在趙燕菁看來，任何規(guī)劃都是尋求有限資源下的選擇，好的規(guī)劃必須能兼顧經(jīng)濟性與可靠性。韌性的國土空間規(guī)劃要在空間上確定優(yōu)先，時間上做到危常兼容。

　　趙燕菁提出了韌性規(guī)劃的幾個手段。

　　一是建立分布式儲能系統(tǒng)。“廈門莫蘭蒂臺風、四川汶川地震等災害表明，電力應當是最優(yōu)先的城市支持系統(tǒng)。為了不讓突如其來的災害把城市摧毀，分布式儲能系統(tǒng)是防御災害的重要韌性規(guī)劃的手段。”

　　二是做一些備胎。“十天完工的火神山醫(yī)院見證了中國速度，為了防止風險，我們要多做一些備胎的準備，在緊急時刻，將綠化用地變身為醫(yī)院，將體育場所轉(zhuǎn)變?yōu)榉脚摗?rdquo;

　　三是確定優(yōu)先。“在洪澇災害來臨時，是堅持道路優(yōu)先還是街區(qū)優(yōu)先？這是個需要思考的問題。”

　　四是降低系統(tǒng)依賴。“通過系統(tǒng)切換，將集中式轉(zhuǎn)向分布式，例如醫(yī)療系統(tǒng)可以從大醫(yī)院轉(zhuǎn)向社區(qū)醫(yī)院，供電系統(tǒng)可以從集中式供電轉(zhuǎn)向分布式。”

　　五是實現(xiàn)人的移動到物的移動。“戰(zhàn)時狀態(tài)下，應該實現(xiàn)無人機的緊急狀態(tài)補給，這樣就不會讓一座城市陷入困境。”

　　石曉冬則認為，編制具有韌性的國土空間規(guī)劃首先需要進行理念轉(zhuǎn)變和思路更新，實現(xiàn)4個轉(zhuǎn)變：“韌性要求我們從靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，因此，應建立常態(tài)化、動態(tài)化的風險調(diào)控機制，提供多樣化、差異化的設(shè)施配給；從剛性向柔性轉(zhuǎn)變，增強精細化治理水平，將剛性的抵御對抗轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝韵廪D(zhuǎn)化，制定精細化貨運交通組織方案和分級分類規(guī)劃建設(shè)標準；應從被動向主動轉(zhuǎn)變，提升智能化決策支撐，通過建立有效的數(shù)據(jù)整合、信息公開與數(shù)據(jù)開放機制，提高風險預警、信息共享、應急決策的智能化水平。此外，還應從離散向整合轉(zhuǎn)變，健全系統(tǒng)化應急體系，通過建設(shè)社區(qū)—組團—城市—區(qū)域全空間尺度的應急體系，強化基礎(chǔ)設(shè)施的應急保障能力。”

　　提升韌性，如何實踐？

　　近年來，國內(nèi)外一些城市陸續(xù)開展了韌性城市建設(shè)實踐。倫敦市出臺了《管理風險和增強韌性》政策報告，重點提升抗洪水、干旱等風險的能力。紐約則在遭遇罕見的“桑迪”颶風襲擊后，推出了《一個更強大、更具韌性的紐約》實施計劃，重點防控洪水和風暴潮。

　　此外，國際組織也不斷加強韌性城市規(guī)劃與研究，聯(lián)合國減災署的“讓城市具有韌性”計劃、洛克菲勒基金的“全球100 個韌性城市”計劃，集合了全球范圍內(nèi)眾多城市共同努力，協(xié)同推進韌性城市建設(shè)。

　　在我國，北京、上海等城市的新一輪城市總體規(guī)劃中，紛紛出現(xiàn)了“加強城市應對災害的能力和提高城市韌性”等表述。

　　韌性規(guī)劃的目標有了，但在實施過程中往往由于建設(shè)時間長、涉及專業(yè)廣、實施難點多，導致最優(yōu)整體性效果難以實現(xiàn)。對此，中國城市科學研究會總工程師沈磊認為：“整體性實施方法由實施目標體系和技術(shù)集成體系兩部分構(gòu)成。應以實施目標體系為導向，技術(shù)集成體系為載體，對城市價值、功能、空間、目標進行技術(shù)轉(zhuǎn)化，對各專業(yè)技術(shù)和先進技術(shù)進行統(tǒng)籌整合、優(yōu)化校核，形成最優(yōu)技術(shù)，以此實現(xiàn)最優(yōu)實施效果。”

　　近年來，北京市就瞄準國際前沿，緊扣超大城市的災害風險特征和首都城市的安全保障要求，從韌性城市的本源出發(fā)，以城市風險和韌性度評價為核心，形成了從理論體系、技術(shù)方法、規(guī)劃響應到實踐應用的架構(gòu)。

　　“針對城市應對風險的能力，北京市采用了P（Plan規(guī)劃）D（Do實施）C（Check監(jiān)測）A（Answer響應）的韌性城市規(guī)劃技術(shù)框架，從風險識別、風險評估、規(guī)劃響應到適應性管理形成全過程的閉合鏈條。”石曉冬說。

　　北京是如何做韌性規(guī)劃的？石曉冬介紹了北京的空間、生態(tài)、工程、技術(shù)和組織五大“強韌之策”。

　　一是落實雙控管理，強化空間韌性。例如，通過推動非首都功能疏解，拆除違法建設(shè)，消除安全隱患；通過預留容量彈性，在危機發(fā)生時作為臨時疏散空間和隔離防護空間；通過劃定戰(zhàn)略留白用地，在高風險地區(qū)布局應急醫(yī)療設(shè)施用地，預留交通、市政等城市基礎(chǔ)設(shè)施的接入條件。

　　二是統(tǒng)籌全域管控，內(nèi)化生態(tài)韌性。一方面加強生態(tài)保護、修復和建設(shè)，將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與灰色基礎(chǔ)設(shè)施有機結(jié)合，加強應對災害風險能力；另一方面構(gòu)建區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，強化各源地、節(jié)點之間的連通性和網(wǎng)絡(luò)化，增強自然生態(tài)系統(tǒng)抵御自然災害的能力和自我調(diào)節(jié)的能力。充分利用綠地及河道水網(wǎng)等生態(tài)空間，分隔防災分區(qū)，形成體系完備、響應及時的防災空間布局，以有效阻止災害蔓延，并合理配備避難場所、消防隊站、應急醫(yī)療防災設(shè)施，實現(xiàn)災害全方位應對。

　　三是堅持剛性彈性結(jié)合，提升工程韌性。通過保護河流、湖泊及濕地等水生態(tài)敏感地區(qū)，提高城市防洪排澇能力；預留應急基礎(chǔ)設(shè)施接口，保持隨時處于“冷啟動”狀態(tài)；推進基礎(chǔ)設(shè)施空間優(yōu)化，從整體性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性等角度出發(fā)，審視各類基礎(chǔ)設(shè)施布局的合理性。

　　四是強化智能驅(qū)動，助力技術(shù)韌性。通過建設(shè)城市感知體系，實時監(jiān)測風險，實現(xiàn)感知設(shè)備的集約統(tǒng)籌建設(shè)、分建共享以及有效管理。滿足社區(qū)家庭、企事業(yè)單位、園區(qū)、科研院所、政府機關(guān)等多種信息化需求，實現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通。

　　五是推進多元協(xié)同，增強組織韌性。通過建立多元協(xié)同治理體系，形成多尺度、多主體、全空間、全流程防御的韌性城市治理體系。同時，提升社區(qū)服務(wù)管理能力，將更多資源下沉到基層，培養(yǎng)全面安全韌性意識。

　　智慧韌性，路在何方？

　　我們正處于工業(yè)4.0的萬物互聯(lián)時代，在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)得到廣泛應用的背景下，如何將韌性城市與智慧城市相結(jié)合，共同助推城市的優(yōu)化升級，建設(shè)成為具有智慧城市大腦的韌性未來城市，是北京大學城市規(guī)劃設(shè)計中心主任呂斌思考的方向。

　　“在工業(yè)4.0時代，人們可以通過大數(shù)據(jù)的采集和人工智能的決策設(shè)計，推算出定制化的方案?；谏疃葘W習的智能技術(shù)，將使超大城市信息在空間維度上的快速反應成為可能。”呂斌說。

　　對此，他認為，智慧的韌性城市規(guī)劃應促進數(shù)據(jù)資源共享，增進信息聯(lián)動。一方面推動部門間數(shù)據(jù)互通及信息化，形成互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的深度融合，形成不同城市職能的同步實踐。另一方面，推進城市數(shù)據(jù)資源公開共享，讓部門與公眾、部門與部門、公眾與公眾的信息高效聯(lián)動，搭建綜合管理平臺，支持決策應對。通過強化智慧城市建設(shè)，完善城市公共安全的智慧信息系統(tǒng)，提高風險預警趨勢研判和應急決策的智能化水平。

　　而在石曉冬看來，韌性規(guī)劃的形成與實踐是一個連續(xù)的過程性行為，是一個知識積累和能力提升的長期過程，也是一個從適應到選擇再到改變的過程。“韌性城市規(guī)劃下，城市系統(tǒng)的運作不再是單一的政府管理和維護，而是需要政府、民眾和社會組織的多元化治理主體和多樣化的治理方式來實現(xiàn)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的多樣性。”

　　“我們傳統(tǒng)的城市公共危機處理策略側(cè)重于短期的事后規(guī)劃，沒有充分考慮利益相關(guān)者在城市調(diào)整過程中所扮演的角色和所能創(chuàng)造的價值。因此，在未來韌性城市的實踐過程中，更要強化多元主體參與建設(shè)的組織格局，尤其是自下而上的城市自我管理與自我修復。通過政府主導、社會參與的治理模式使我們的城市更有‘彈性’。通過推進多元協(xié)同，建立多元協(xié)同治理體系，形成多尺度、多主體、全空間、全流程防御的韌性城市規(guī)劃與治理體系。”李迅說。