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　　■ 名詞解釋

　　規(guī)劃環(huán)評(píng)是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對(duì)環(huán)境資源承載能力的分析，對(duì)各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。

　　實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃環(huán)評(píng)是控制快速工業(yè)化、城市化過程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的根本手段。其關(guān)鍵在于，不僅要對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)，還要對(duì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)；不僅對(duì)工業(yè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，還要對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。

　　從對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目到對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)終于推到了宏觀決策層面。

　　■ 將新聞進(jìn)行到底

　　歷時(shí)40多個(gè)月的艱難醞釀與博弈，國務(wù)院《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》終于出臺(tái)了，并將于10月1日正式實(shí)施。

　　從對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)到對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)終于推到了宏觀決策層面，作為《條例》主要起草者的北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁和全程參與《條例》擬定的北京大學(xué)法學(xué)院博士生嚴(yán)厚福分外感慨。

　　汪勁說，《條例》的出臺(tái)不僅為規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了具有可操作性的法律依據(jù)，更重要的是重塑了政府宏觀決策的程序規(guī)則，為環(huán)境決策融入政府宏觀決策提供了制度抓手。

　　其實(shí)，在制定規(guī)劃時(shí)，對(duì)環(huán)境影響的忽視，造成了嚴(yán)重后果的事件，在中國為數(shù)不少，如廈門PX事件、上海磁懸浮事件、北京六里屯垃圾場等，由于受到公眾的強(qiáng)烈關(guān)注和反對(duì)而有所改觀，但最終付出的各種社會(huì)成本，比事前預(yù)防的規(guī)劃環(huán)評(píng)要大得多。

　　目前出臺(tái)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（以下簡稱《條例》）能否實(shí)現(xiàn)這樣從源頭控制污染的目標(biāo)呢？具有哪些亮點(diǎn)呢？還有哪些缺憾呢？

　　——亮點(diǎn)——

　　改變規(guī)劃“自編自審”

　　嚴(yán)厚福說，“與《環(huán)評(píng)法》相比，《條例》細(xì)化了很多條款，明確了審查部門、程序、內(nèi)容等，在跟蹤評(píng)價(jià)和責(zé)任追究等方面也增加了內(nèi)容�！�

　　《環(huán)評(píng)法》第十三條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府在審批專項(xiàng)規(guī)劃草案，作出決策前，應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查�！眹�(yán)厚福說，根據(jù)這個(gè)規(guī)定，在以往的實(shí)踐中，很多規(guī)劃審批機(jī)關(guān)就自己召集審查小組，自批自審的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響了審查的質(zhì)量。

　　而此次《條例》規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃由環(huán)保部門召集審查小組，省級(jí)以上政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃，由國務(wù)院環(huán)保主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定審查辦法 。”

　　“由于實(shí)踐中大多數(shù)規(guī)劃都是由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府審批，因此，大多數(shù)專項(xiàng)規(guī)劃都由環(huán)保部門召集審查小組�！眹�(yán)厚福說，在《條例》中，明確把召集審查小組的權(quán)限賦予環(huán)保部門，這就避免了過去大量存在的自批自審問題。“當(dāng)然，審查小組中還應(yīng)當(dāng)有審批機(jī)關(guān)的代表，因此審批機(jī)關(guān)的意見還能得到相當(dāng)程度的體現(xiàn)�！�

　　環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　在單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)，由于環(huán)評(píng)費(fèi)用是由業(yè)主出的，造成了很多環(huán)評(píng)承擔(dān)單位“拿了誰的錢，就為誰說話”，環(huán)評(píng)報(bào)告的公正性出現(xiàn)了問題。根據(jù)《條例》第五條，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)所需的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理的規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格支出管理，接受審計(jì)監(jiān)督。

　　同濟(jì)大學(xué)環(huán)境管理研究所副所長包存寬說，以往規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任主體不夠明確，經(jīng)費(fèi)往往是規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，環(huán)評(píng)的編制也多少會(huì)受到出資方的影響�！稐l例》明確了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)為規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任主體，規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)所需費(fèi)用應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，為規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效開展奠定了基礎(chǔ)，也為規(guī)劃環(huán)評(píng)的客觀性提供了保障。

　　——不足——

　　缺乏強(qiáng)制信息公開

　　但讓嚴(yán)厚福非常遺憾的是，“公眾參與整章都沒了，一些可操作性很強(qiáng)的條款也刪了”。據(jù)悉，條例初稿長達(dá)1.2萬余字的初稿，最終成了僅4000字出頭的定稿。

　　最讓嚴(yán)厚福遺憾的是“信息公開”在條例中的缺失。雖然比《環(huán)評(píng)法》更進(jìn)了一步，《條例》肯定了公眾參與環(huán)評(píng)的意義，規(guī)定“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的意見……規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明�！�

　　“但如果相關(guān)信息不公開，公眾很難參與到環(huán)評(píng)中來。雖然國務(wù)院和環(huán)境保護(hù)部都有信息公開方面的條例和辦法，但這些條例和辦法很難運(yùn)用于規(guī)劃環(huán)評(píng)方面�！眹�(yán)厚福說，其實(shí)，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一些專業(yè)性很強(qiáng)的民間環(huán)保團(tuán)體，公眾中也有很多專家型的人才，公眾的科學(xué)和法律素養(yǎng)也在不斷提高，公眾對(duì)規(guī)劃對(duì)自己生活可能造成的影響，也有表達(dá)自己意見的愿望和能力，但“條例中沒有規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書要強(qiáng)制公開”。

　　此外，何謂“直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃”？“與公眾利益切實(shí)相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)很難確定。”嚴(yán)厚福說。

　　相關(guān)法律責(zé)任未作規(guī)定

　　“在審查方面，條例比《環(huán)評(píng)法》進(jìn)步很多，但有一些地方還是規(guī)定的不清楚，使操作性出現(xiàn)問題�！眹�(yán)厚福指出，條例規(guī)定“專項(xiàng)規(guī)劃，在審批前由其環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查”。

　　“但環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在多長時(shí)間內(nèi)召集審查小組進(jìn)行審查，審查小組必須在多長時(shí)間內(nèi)得出意見？沒有明確的具體時(shí)間，就容易出現(xiàn)扯皮問題；還有審查小組的專家人選如何選定也是個(gè)問題，條例只是說‘審查小組的專家應(yīng)當(dāng)從依法設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機(jī)抽取’，但沒有非常具體的規(guī)定�！眹�(yán)厚福說。

　　“征求公眾意見是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，按照一般法理原理，違法法定義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但條例中沒有對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不征求公眾意見規(guī)定相應(yīng)的處罰；《條例》規(guī)定規(guī)劃編制機(jī)關(guān)負(fù)有在可能對(duì)環(huán)境導(dǎo)致重大不良影響的規(guī)劃實(shí)施后進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)的義務(wù)，但也沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　此外，《條例》要求‘規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查意見不予采納的，應(yīng)當(dāng)逐項(xiàng)就不予采納的理由作出書面說明，并存檔備查。有關(guān)單位、專家和公眾可以申請查閱’。但如果規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不說明理由，不存檔備查，拒絕公眾查閱呢？條例中也沒有處罰規(guī)定�！眹�(yán)厚福說，這些法律責(zé)任條款在去年公開征求意見時(shí)都還有，最后通過的時(shí)候卻被刪掉了。

　　“不過，我們會(huì)把以上《條例》中未能明確內(nèi)容，放到了《條例》的釋義中。釋義不具有強(qiáng)制性，但由于是官方編制的文本，所以仍然有很大的指導(dǎo)性和可參考性。目前釋義已提交上去，將根據(jù)國務(wù)院法制辦的最終意見，在條例正式實(shí)施前公布�！眹�(yán)厚福說。

　　——專家連線——

　　加快開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的科學(xué)方法研究

　　環(huán)境承載力是規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要方面，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系副主任汪誠文教授主持完成了寧波——我國首個(gè)大型城市區(qū)域綜合環(huán)境承載力的研究，此后他還完成了北京、溫州等地的綜合環(huán)境承載力研究。

　　記者：目前規(guī)劃環(huán)評(píng)核心問題是什么？

　　汪誠文：不同于比較具體的單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)是更宏觀層面上的，目前還存在諸多困難，如由于規(guī)劃涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)諸多方面，相關(guān)部門對(duì)環(huán)評(píng)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)獲取較難，有些數(shù)據(jù)較陳舊，各部門的部分?jǐn)?shù)據(jù)之間還有“打架”現(xiàn)象，相互矛盾。

　　記者：《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》2003年就已出臺(tái)，實(shí)施情況如何？

　　汪誠文：環(huán)境保護(hù)部制定的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》原則性較強(qiáng)，相關(guān)的理論和方法體系也不夠健全，具體操作較困難。其實(shí)這個(gè)問題，在國外的規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中也同樣存在。

　　記者：如何更好地進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)？

　　汪誠文：國內(nèi)應(yīng)盡快組織開展較系統(tǒng)的科學(xué)研究，根據(jù)目前已經(jīng)做的一些具體案例，進(jìn)行分析、研究，完善相關(guān)的理論和方法。

　　我們在做寧波的區(qū)域綜合環(huán)境承載力研究時(shí)，就面對(duì)各種困難。首先是環(huán)境承載力理論，至今沒有形成相對(duì)統(tǒng)一的概念和理論。經(jīng)過多次反復(fù)的討論和征求相關(guān)專家的意見，我們最終確定從資源供給能力、環(huán)境納污能力及人類支持能力三個(gè)角度來量化環(huán)境承載力。

　　為了全面而準(zhǔn)確地反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的辯證關(guān)系，我們又建立了一套與環(huán)境承載力指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的環(huán)境壓力指標(biāo)體系。在上述指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，還提出了環(huán)境承載力剩余率模型，以表達(dá)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)程度。

　　具體地說，通過構(gòu)建空氣、水環(huán)境質(zhì)量模型，分別研究了大氣環(huán)境容量和水環(huán)境容量，并據(jù)此進(jìn)行排污總量控制；通過資源環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查，進(jìn)行區(qū)域能源、水資源、土地資源等資源利用平衡分析；并在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建環(huán)境承載力指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)寧波市的環(huán)境承載狀態(tài)。通過以上研究可得到環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、資源態(tài)勢分析、環(huán)境容量等成果，據(jù)此對(duì)寧波市進(jìn)行環(huán)境適宜性分區(qū)，并進(jìn)一步確定各分區(qū)發(fā)展建設(shè)的主要資源環(huán)境約束，并提出解決問題的途徑。

　　在對(duì)寧波研究中，所提出的環(huán)境承載力研究方法和指標(biāo)體系以及區(qū)域環(huán)境適宜性分區(qū)的方法等，對(duì)后來在北京、溫州等地開展區(qū)域環(huán)境承載力研究具有很大的參考和借鑒價(jià)值。