記者近日從省環(huán)保廳獲悉，環(huán)保部在全國(guó)選取了24座城市進(jìn)行環(huán)境總體規(guī)劃編制的試點(diǎn)，期望通過(guò)為發(fā)展劃出“留白空間”與“負(fù)面清單”，將環(huán)境保護(hù)的源頭管控落到實(shí)處。我省南京、泰州兩市正在試點(diǎn)當(dāng)中。采訪中多位人士向記者反映，早日實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，才能更好地保證規(guī)劃真正落地生根。

　　編制環(huán)境總規(guī)，為發(fā)展“留白”

　　為什么要在全國(guó)試點(diǎn)編制城市環(huán)境總規(guī)？“為發(fā)展‘留白’！”環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司規(guī)劃處處長(zhǎng)賈金虎以一句話向記者簡(jiǎn)括其意義。

　　從城市角度而言，目前，住建部門(mén)與國(guó)土部門(mén)都有落實(shí)在“地塊”上的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，但環(huán)保部門(mén)只有任務(wù)書(shū)式的規(guī)劃，落腳點(diǎn)放在項(xiàng)目治理上。而這種“末端治理”式的環(huán)保思維，越來(lái)越不能消化因城市化、工業(yè)化、人口增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展四大驅(qū)動(dòng)力帶來(lái)的污染增量。

　　“環(huán)保還沒(méi)有真正從源頭融入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中，這種被動(dòng)式的環(huán)境保護(hù)，很難扭轉(zhuǎn)當(dāng)下的環(huán)境形勢(shì)。”南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師畢軍對(duì)城市環(huán)境總規(guī)的編制持高度肯定的態(tài)度。他認(rèn)為，過(guò)去的城市規(guī)劃以城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、國(guó)土利用等規(guī)劃為主，環(huán)保規(guī)劃往往作為附屬存在、靠后考量。國(guó)家首次啟動(dòng)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制，實(shí)際上是希望提升環(huán)保規(guī)劃的層次和位階，使其與其他規(guī)劃更好地融為一體。

　　賈金虎告訴記者，從國(guó)家層面來(lái)講，希望建立一個(gè)1+3的規(guī)劃模式：1，即主體功能區(qū)規(guī)劃，這是一個(gè)基礎(chǔ)性規(guī)劃；3，分別是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市環(huán)境總體規(guī)劃，這些規(guī)劃最終都能落實(shí)在空間的管控上。

　　 “比如，這里規(guī)劃是個(gè)生態(tài)紅線區(qū)，那么哪些建設(shè)項(xiàng)目就不能進(jìn)來(lái)；這里是個(gè)工業(yè)園區(qū)，哪些產(chǎn)業(yè)就不能發(fā)展。”

　　城市環(huán)境總規(guī)劃，應(yīng)是“管制型”規(guī)劃

　　中科院南京地理與湖泊研究所副所長(zhǎng)段學(xué)軍分析，規(guī)劃一般可分為引導(dǎo)型、管制型、建設(shè)型。“這個(gè)環(huán)境總規(guī)應(yīng)當(dāng)是管制型規(guī)劃，主要提出管制的門(mén)檻和總體要求，但不宜太細(xì)化，否則很多工作環(huán)保部門(mén)是難以調(diào)控的。”

　　畢軍也持同樣觀點(diǎn)。他認(rèn)為，總規(guī)要解決的應(yīng)當(dāng)是“約束性問(wèn)題”，即應(yīng)當(dāng)為城市的發(fā)展拿出空間管控方案和“負(fù)面清單”。

　　省發(fā)改委環(huán)資處處長(zhǎng)金樂(lè)君建議環(huán)境總規(guī)向生產(chǎn)前端延伸。她說(shuō)，“十一五”期間，光伏產(chǎn)業(yè)在我省是作為新興產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)發(fā)展的，但考慮到原料生產(chǎn)的環(huán)境污染問(wèn)題，再加上國(guó)外反傾銷(xiāo)，“十三五”期間，環(huán)境總規(guī)就可以提出限制光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　記者在采訪中了解到，目前泰州已經(jīng)拿出城市環(huán)境總體規(guī)劃綱要。翻閱這份綱要，記者注意到，對(duì)于“里下河地區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)劃這樣給出了引導(dǎo)建議：由于地勢(shì)低洼、環(huán)境容量少，從生態(tài)服務(wù)功能上應(yīng)看作泰州城區(qū)生態(tài)緩沖區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格限制污染重的工業(yè)企業(yè)發(fā)展，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，并以此為基礎(chǔ)，在興化市中心城區(qū)及周?chē)l(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品[-0.22% 資金 研報(bào)]加工業(yè)；其次發(fā)展污染相對(duì)較輕的機(jī)械制造業(yè)。而部分區(qū)域位于一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)發(fā)展循環(huán)型、生態(tài)型農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格限制養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模。

　　“多規(guī)合一”，才能落地生根

　　關(guān)于城市的規(guī)劃，這些年來(lái)編制的不可謂不多，但“城市病”卻愈演愈烈。這其中一個(gè)重要原因在于，建設(shè)型規(guī)劃長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)位置，而管制型規(guī)劃往往淪為配角。如何讓管制型的環(huán)境總規(guī)真正發(fā)揮作用？多位人士向記者表示，“多規(guī)合一”，才能真正保證規(guī)劃落地生根。

　　記者注意到，南京、泰州的城市環(huán)境總規(guī)都是環(huán)保部門(mén)牽頭編制。編制過(guò)程中雖然也與發(fā)改、住建、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)溝通，但是銜接上還存在不小的問(wèn)題。以泰州的綱要為例，其土地集約利用水平的數(shù)據(jù)，與國(guó)土部門(mén)掌握的就不一致；其中所稱(chēng)的“風(fēng)景名勝區(qū)”，也與住建部門(mén)專(zhuān)屬概念上的“風(fēng)景名勝區(qū)”大不一致。而類(lèi)似的“抵牾”，在此前的許多規(guī)劃中也屢有出現(xiàn)，甚至成為影響規(guī)劃落地的重要因素。

　　賈金虎表示，“多規(guī)合一”是必然的潮流。只有多規(guī)合一，才能真正把發(fā)展與環(huán)保綜合考量，最大限度保證規(guī)劃的科學(xué)性。一個(gè)理想的狀態(tài)是，各相關(guān)部門(mén)坐到一起，共同研究城市的發(fā)展規(guī)劃，包括建設(shè)型規(guī)劃、引導(dǎo)型規(guī)劃、管制型規(guī)劃，最后落到一張“圖”上，而城市的所有決策均據(jù)此進(jìn)行。

　　然而，由于傳統(tǒng)的部門(mén)分治，各個(gè)部門(mén)之間出于利益考量、責(zé)權(quán)分配等因素，往往不愿意敞開(kāi)胸懷合作，而是希望各搞一套規(guī)劃。“目前情況下，要真正實(shí)現(xiàn)各部門(mén)打破壁壘，共同編制一部規(guī)劃，還有難度。”在畢軍看來(lái)，“能把城市環(huán)境總規(guī)先做起來(lái)，至少也是一個(gè)進(jìn)步。”