減少征地、農(nóng)地入市

　　給定轉(zhuǎn)型中國“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，我認為，被華生嚴詞批判的“指望借助私權(quán)利的逐利動機去替代公權(quán)力的作用，用……土地開發(fā)的自由市場競爭去達到土地資源配置的優(yōu)化”，倒不失為一個現(xiàn)實選項。道理簡單：在公權(quán)力遠沒有得到有效約束——權(quán)力老虎尚未被關(guān)入法治籠子——之前，除非萬不得已，以任何名目加重公權(quán)力之責(zé)，后果只能是繼續(xù)喂籠外之虎，令其更壯，也更難被關(guān)進籠子。這里加上“除非萬不得已”，是因為轉(zhuǎn)型社會涉及國防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事務(wù)，不靠國家權(quán)力會天下大亂，惟一面強化權(quán)力、一面嚴查權(quán)力人物假公濟私、擁權(quán)自肥。

　　經(jīng)濟事務(wù)有很大不同。謝天謝地，人類經(jīng)驗里有一個“市場經(jīng)濟”，可以在最少依賴“公權(quán)力”的前提下，組織供求，改善生活，繁榮經(jīng)濟。對前蘇聯(lián)和改革前中國那樣“權(quán)力高度集中”的行政指令計劃經(jīng)濟，經(jīng)驗更證明，通過放權(quán)、縮權(quán)、減權(quán)——一概指弱化經(jīng)濟生活中的公權(quán)——市場化改革能激發(fā)出社會活力，讓原先走入死胡同的經(jīng)濟，重見天日。華生略帶貶義所說的“借助私權(quán)利的逐利動機去替代公權(quán)力的作用”，恰恰是“市場”這類中用不中聽的制度安排，得以運轉(zhuǎn)起來的一個基礎(chǔ)。這也給中國改革提供機會，在約束公權(quán)力方面尚未全面見效時，多少也能推進經(jīng)改。

　　話說回來，市場運轉(zhuǎn)可以最少依賴公權(quán)力，但做不到完全不要公權(quán)力。這也是市場化改革最難對付的危險。在邏輯上，市場之基是產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)界定又離不開公權(quán)力提供的必要服務(wù)。麻煩來了：改制離不開公權(quán)力介入，但監(jiān)督不足的公權(quán)力往往又可以在改革中搞歪門邪道。我們在成都看了幾年，對當(dāng)?shù)剡€權(quán)賦能、以確權(quán)為前提逐步開放農(nóng)地農(nóng)房流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，以為值得肯定。不過我們的研究報告，修訂到最后還是加上一點：謹防公權(quán)力在確權(quán)、流轉(zhuǎn)中胡來，讓改革背黑鍋。因此，改革進程中的權(quán)力監(jiān)督很重要，特別要避免一哄而上、刮風(fēng)搞“改革的大躍進”?，F(xiàn)在看，當(dāng)真拉下臉來反腐，才可以為深化改革保駕護航。

　　城市化中的土地問題，同樣面對“公權(quán)悖論”：恰恰是超強的公權(quán)未得到有效約束，才形成“政府一手征、一手賣”的半拉子改革工程。拖延至今，1988憲法修正案定下來的準則一直得不到貫徹，“土地財政”畸變?yōu)?ldquo;地方債務(wù)”（其實在很多地方變成了“地方負債財政”，是“土地負財政”），本義“人的城市化”畸變?yōu)?ldquo;土地城鎮(zhèn)化”，讓國家機器陷入與民爭利的泥潭，土地腐敗查不勝查。在這些現(xiàn)實情況下，治本之策當(dāng)然是把權(quán)力老虎關(guān)入法治籠子。在這點沒有做到之前，至少在政策和策略取向上，斷不可再擴大公權(quán)力配置土地的作用。我的理解，“收縮征地規(guī)模、擴大農(nóng)地入市”，正是這樣一種策略取向——算不上最優(yōu)，總比喂籠外虎要對頭。

　　華生把“收縮征地、農(nóng)地入市”批個半死，他自己的主張又是什么呢？讀來讀去，他無非主張絕不要觸動現(xiàn)存“政府征地＋賣地”的制度，僅建言政府從近郊和農(nóng)村農(nóng)村征得的土地中拿出一塊，為進城農(nóng)民工提供帶社會保障含義的住宅，以此實現(xiàn)“人的城市化”和“農(nóng)民工市民化”。

　　就我所知，類似主張早就有人提出。2003年我們在朗潤園研討城市化土地問題，請到廈門規(guī)劃局趙燕菁局長參會，他的發(fā)言講了這個意思。對趙燕菁君的一些觀點——如“土地財政是中國核心競爭力”——我無從贊同，但他基于城市管理經(jīng)驗提出的“城市政府要學(xué)新加坡辦‘組屋’”，雖疑慮不少，我也樂見其成。想想全國每年征地好幾百萬畝，累計土地出讓金據(jù)說已達20萬億，從“征地所得受益”里拿一點點出來，給進城農(nóng)民工建房，試驗一把的余地總有的吧？后來幾次到廈門討教，細聽之余就給趙局長提一點看法：趕快找機會試，試了才能驗證構(gòu)想的邏輯。2011年黃奇帆在重慶提“三、五、三”（即化三年時間，把已經(jīng)進城農(nóng)民在老家的三項土地住宅權(quán)益，換成城市居民的五項社會保障），更率先在一個直轄市的范圍，嘗試解決進城農(nóng)民工住宅問題。對此，我和同事同學(xué)從一開始就跟著看，現(xiàn)在還在追蹤研究，希望看懂了好說幾句話。

　　華生的貢獻是什么呢？我沒有看到他對惠及農(nóng)民工的保障房建設(shè)做過任何經(jīng)驗研究，也沒有看到他對這項實踐的利弊得失提出過中肯的分析。他的“貢獻”——以我在他最近的批評文字里所看到的——就是把自己心儀、但尚無扎實經(jīng)驗支持的主張，與數(shù)億農(nóng)民工主要靠租用、購置城郊農(nóng)房農(nóng)地的現(xiàn)實，尖銳地對立起來。當(dāng)華生指控后者為“誤區(qū)”、“陷阱”、“非法”的時候，他心目中的“正區(qū)”無非就是靠政府來建農(nóng)民工房。你要建就快建吶，等建夠了，又做得到屋美價廉，橫豎進城農(nóng)民工總不會放著“正道”不走，非要在法律地位不明、“違法”風(fēng)險時時臨頭、臟亂差并舉的“村中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部落腳吧？可是華生對自己的主張好像既沒信心、也沒耐心，除了連篇累牘批“誤區(qū)”、防“陷阱”，似乎再也沒有正經(jīng)事可干。憑一套構(gòu)想——再了不得也不過“構(gòu)想”而已——就發(fā)狠要把天下租、售的農(nóng)房農(nóng)地一鍋全端，算什么道理？我倒要問一句，那論億已進城農(nóng)民、以及未來還有數(shù)億還要進城的農(nóng)民，究竟在哪里待著，才有希望等到這些偉大的構(gòu)想變成現(xiàn)實？！

　　也許不屑于拿出——其實是拿不出——實際經(jīng)驗來驗證自己的主張，華生就發(fā)明了一套“理論”，來“證明”城市化下的土地和建筑根本就不適合用市場體制來配置。請看，“土地作為外部性極強的特殊資源，在市場經(jīng)濟條件下的配置有其特殊的規(guī)律。即使在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，土地的用途界定和建設(shè)使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產(chǎn)權(quán)人自己或他們之間的自由市場談判決定。而這一點是過去引進市場經(jīng)濟的教課書中并沒有說明的。因此，誤以為一般資源或商品市場的規(guī)律可以套用到土地資源配置上來，將會犯極大的錯誤。”再看，“土地用途和使用規(guī)劃是政府治安警察權(quán)的一部分，是一種公權(quán)力，只存在如何貼近市場和社會的真實需求、正確預(yù)測和判斷未來需要，從而依照民主程序做好科學(xué)規(guī)劃的問題，不是市場化的范圍。”

　　本來，以上“理論”的每一條都不難辯駁。不過，華生后來發(fā)表的文字又讓人松了一口氣：“盡管如此，我并不同意被周其仁教授簡單貼上‘土地配置靠規(guī)劃，不靠市場’的標(biāo)簽。因為其一，這里說的是土地一級配置，即改變土地用途的基礎(chǔ)配置，并非在給定用途下的配置。我們知道，在給定用途特別是既成建筑的二級市場上，土地和建筑的分配，是市場在發(fā)揮決定性作用。其二，即使是土地的一級配置，也要反映市場的需求和變化。脫離了市場和社會需求的規(guī)劃，必然會付出高昂的代價。因此，握有法律強制力的城鄉(xiāng)規(guī)劃，本身要以市場為前提和基礎(chǔ)，這一點毫無疑問。”前后對照，顯然有兩個華生。到底哪一個算對？我以為后一個多少還靠點譜。要是華生也同意，那就請他明言前一個毫無疑問是錯了的。不同意嗎？那錯的就是后一個。