導(dǎo)讀

　　1月17日，自然資源部辦公廳印發(fā)《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，規(guī)定了省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的定位、編制原則、任務(wù)、內(nèi)容、程序、管控和指導(dǎo)要求等，為省級(jí)規(guī)劃編制提供了基本依據(jù)。

　　作者：

　　鄭筱津 中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)、教授級(jí)高工

　　江藝東 清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)三所所長(zhǎng)助理，注冊(cè)城市規(guī)劃師

　　汪 淳 清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)中心副主任，注冊(cè)城市規(guī)劃師

　　本輪省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃期限為2020-2035年，正好是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，人口城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域交通格局等都將發(fā)生大的變化。在規(guī)劃編制中，不能拘泥于當(dāng)下，就本省論本省，就空間論空間，應(yīng)從更長(zhǎng)時(shí)間和更大范圍認(rèn)真研究以上四個(gè)方面的發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合省情才能提出本省在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局構(gòu)建、資源要素保護(hù)利用、設(shè)施配置、國(guó)土整治、區(qū)域協(xié)調(diào)與規(guī)劃傳導(dǎo)等方面的科學(xué)規(guī)劃應(yīng)對(duì)。

　　一

　　人口增長(zhǎng)、分布和結(jié)構(gòu)趨勢(shì)發(fā)生重大變化，應(yīng)優(yōu)化人地關(guān)系，合理確定省域空間資源需求和公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)

　　趨勢(shì)一

　　人口增長(zhǎng)進(jìn)入轉(zhuǎn)折期，城鎮(zhèn)化率增速趨緩

　　全國(guó)總?cè)丝陬A(yù)計(jì)在2030年前后達(dá)到峰值14.4億左右，人口城鎮(zhèn)化率逐步進(jìn)入年均0.75個(gè)百分點(diǎn)的中低速增長(zhǎng)階段[1]。到2035年，全國(guó)約新增2.2億城鎮(zhèn)人口[2]，其中50%來(lái)自鄉(xiāng)城遷移。

圖 1：中國(guó)1950-2050年人口總量預(yù)測(cè)

表 1：2035年我國(guó)城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)化率預(yù)測(cè)[3]

　　趨勢(shì)二

　　人口流動(dòng)進(jìn)入調(diào)整期，重塑區(qū)域和城鄉(xiāng)人口分布格局

　　預(yù)計(jì)到2035年，新增城鎮(zhèn)人口80%集中在19個(gè)城市群，城市群內(nèi)城鎮(zhèn)人口將達(dá)到6.9億，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口66%；城市群內(nèi)44%左右的城鎮(zhèn)人口集聚在都市圈，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口1/3 [4]。而都市圈外圍中小城市（不含縣城）吸納城鎮(zhèn)人口作用下降，在中西部、東北地區(qū)尤為明顯。全國(guó)目前約有180個(gè)城市存在人口總量/密度下降的趨勢(shì)[5]，城鎮(zhèn)收縮現(xiàn)象將持續(xù)存在。鄉(xiāng)-城人口流動(dòng)減弱且就地近域流動(dòng)增強(qiáng)，部分有發(fā)展優(yōu)勢(shì)縣城有潛力成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的另一個(gè)主陣地。

圖 2：全國(guó)城市群內(nèi)部人口流動(dòng)圖（2017年）

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家新型城鎮(zhèn)化大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺(tái)，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院

　　趨勢(shì)三

　　人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，亟待解決新市民、老年人等特殊群體的差異化需求缺口

　　規(guī)模超過(guò)1億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求亟待解決。2035年我國(guó)65歲以上老齡人口將占總?cè)丝?3%左右[6]，深度老齡化對(duì)勞動(dòng)力保障和養(yǎng)老設(shè)施等社會(huì)保障體系供給的影響不容忽視。

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)一

　　基于人口增長(zhǎng)和分布新趨勢(shì)統(tǒng)籌省域空間資源配置，針對(duì)以下四類地區(qū)采取差異化的用地管控方式和配置標(biāo)準(zhǔn)。一是應(yīng)將都市圈作為引領(lǐng)省域發(fā)展龍頭，重點(diǎn)保障都市圈內(nèi)的重要功能區(qū)、一體化發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)，提升公共服務(wù)設(shè)施和人居環(huán)境品質(zhì)；二是結(jié)合就近就地城鎮(zhèn)化要求，提升發(fā)展條件好的縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力，提高就業(yè)、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施水平；三是對(duì)工礦資源城市、人口外流城市等人口規(guī)模收縮地區(qū)明確城鎮(zhèn)空間減量措施；四是結(jié)合鄉(xiāng)村振興要求對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)分類施策，保障重點(diǎn)村、特色村人口和產(chǎn)業(yè)需求，有序整合騰退空心村。

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)二

　　結(jié)合人口結(jié)構(gòu)和需求變化引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)化調(diào)整。探索建立以人為核心的社保、財(cái)政、土地等跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于外來(lái)人口流入較多的城市，建議按照管理人口規(guī)模增加公共服務(wù)設(shè)施供給。推進(jìn)都市圈內(nèi)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配置和統(tǒng)籌醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等重大公共服務(wù)和民生設(shè)施。

　　二

　　生態(tài)文明建設(shè)提出新要求，應(yīng)因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海與城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)同治理模式

　　趨勢(shì)一

　　全域全要素推進(jìn)山水林田湖草海與城鄉(xiāng)建設(shè)的綜合整治和協(xié)同治理，成為新一輪國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手
不同省份因自然稟賦、發(fā)展階段和國(guó)土空間格局現(xiàn)狀特點(diǎn)的差異，在國(guó)土空間開發(fā)和保護(hù)之間存在著不同類型和不同程度的矛盾沖突，應(yīng)在規(guī)劃中提出針對(duì)性、差別化的解決措施。

　　趨勢(shì)二

　　長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略提出了以流域?yàn)橹攸c(diǎn)單元推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求

　　“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的要求為流域生態(tài)文明建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展明確了方向，也為省域?qū)用嫣岣呱鷳B(tài)治理能力提供新抓手。

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)一

　　針對(duì)生態(tài)保護(hù)要求和資源環(huán)境承載力的差異，探索特色化的省域山水林田湖草海與城鄉(xiāng)建設(shè)綜合整治和協(xié)同治理模式。城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)和管理模式應(yīng)與相應(yīng)的重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)要求和資源環(huán)境承載力相匹配。在青海等生態(tài)脆弱省份，應(yīng)采用“點(diǎn)上開發(fā)，面上保護(hù)”的方式，重點(diǎn)加快構(gòu)建自然保護(hù)地體系，加強(qiáng)對(duì)各類生態(tài)空間保護(hù)要素、行為和準(zhǔn)入規(guī)則的管控。在平原地區(qū)和農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)好耕地占用或不實(shí)耕的矛盾，積極推動(dòng)農(nóng)村實(shí)施田水路林村整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程和農(nóng)村人居環(huán)境治理。在城鎮(zhèn)密集地區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)全域系統(tǒng)性生態(tài)修復(fù)和國(guó)土整治，特別是城鄉(xiāng)低效用地整治，強(qiáng)化區(qū)域重大生態(tài)廊道、生態(tài)保護(hù)紅線的落地與管控，避免城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延。在濱海地區(qū)，應(yīng)協(xié)調(diào)海陸管控要求，保護(hù)優(yōu)化海岸線功能，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的空間布局模式。

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)二

　　突出生態(tài)和安全保障功能，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)工程的統(tǒng)籌實(shí)施，促進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型和流域協(xié)調(diào)發(fā)展。以流域?yàn)橹攸c(diǎn)單元，整體推進(jìn)源頭生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、內(nèi)河水系整治、綜合防災(zāi)、重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、沿岸景觀綠化、雨水資源綜合利用等方面的系統(tǒng)性研究和工程集成。同時(shí)探索綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，積極鼓勵(lì)流域上下游之間開展多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步解決流域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題，形成有機(jī)融合的高效經(jīng)濟(jì)體。

　　三

　　區(qū)域發(fā)展動(dòng)力和生產(chǎn)力布局協(xié)作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)加強(qiáng)省域產(chǎn)業(yè)平臺(tái)統(tǒng)籌整合，探索特色產(chǎn)業(yè)空間的差異化管控

　　趨勢(shì)一

　　區(qū)域發(fā)展動(dòng)力更加多元

　　新型工業(yè)化仍是大部分地區(qū)的主導(dǎo)動(dòng)力；科技創(chuàng)新成為發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)新動(dòng)力；消費(fèi)需求升級(jí)推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并轉(zhuǎn)化為擁有這些特色資源地區(qū)的新動(dòng)力；發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，成為生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)解決保護(hù)與發(fā)展矛盾的新路徑。

　　趨勢(shì)二

　　區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作模式轉(zhuǎn)變
生產(chǎn)成本的空間差異、通信技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用促使制造業(yè)、部分專業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)由核心地區(qū)向外圍擴(kuò)散。下表中河南省各城市的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展歷程就比較明顯地反映出這種趨勢(shì)。

表 2：河南地級(jí)市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)區(qū)位商變化

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)一

　　加強(qiáng)省級(jí)層面產(chǎn)業(yè)空間資源統(tǒng)籌和整合。在空間資源分配上應(yīng)重點(diǎn)向落實(shí)國(guó)省戰(zhàn)略的重要產(chǎn)業(yè)功能區(qū)傾斜，加強(qiáng)對(duì)省域核心城市與外圍城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作空間布局的引導(dǎo)。同時(shí)以資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為引導(dǎo)，提出省域產(chǎn)業(yè)空間布局統(tǒng)籌整合要求。比如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線和山東、內(nèi)蒙古、新疆等省份，都需要加強(qiáng)省級(jí)層面能源化工園區(qū)的管控和引導(dǎo)。

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)二

　　加強(qiáng)生態(tài)和文化等特色魅力地區(qū)的差異化空間管控和引導(dǎo)。堅(jiān)持文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承和創(chuàng)新利用相結(jié)合，以國(guó)家文化公園和重要文化遺產(chǎn)為主體構(gòu)建省級(jí)文化空間格局。以自然生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)，探索人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。嚴(yán)格遵守底線管控要求，制定差異化空間用途管制，實(shí)現(xiàn)特色魅力地區(qū)的整體保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

　　四

　　高鐵建設(shè)帶來(lái)時(shí)空格局和生產(chǎn)生活方式變化，應(yīng)通過(guò)優(yōu)化重大交通設(shè)施資源配置促進(jìn)省域交通格局與國(guó)土空間的協(xié)同增效

　　趨勢(shì)一

　　高鐵淡化了空間距離，強(qiáng)化1小時(shí)交通圈、同城生活圈

　　工作在大城市、生活在小城市成為可能，城市間聯(lián)系加強(qiáng)。特別是都市圈中心城市與周邊城市的人口經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度和一體化發(fā)展程度，隨著高鐵系統(tǒng)完善而不斷增強(qiáng)。

　　趨勢(shì)二

　　高鐵馬太效應(yīng)強(qiáng)化核心-邊緣結(jié)構(gòu)，沿線城市強(qiáng)則更強(qiáng)、弱則更弱

　　各類資源在交通節(jié)點(diǎn)、交通干線、交通圈內(nèi)重新分配，絕大多數(shù)樞紐城市將進(jìn)一步集聚資源要素，其他城市則面臨被虹吸困境。

圖 3：2016年中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度

（數(shù)據(jù)來(lái)源：2016年騰訊遷徙數(shù)據(jù)、龍信企業(yè)間投資數(shù)據(jù)）

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)一

　　充分發(fā)揮交通設(shè)施對(duì)要素流動(dòng)的促進(jìn)作用，積極應(yīng)對(duì)高鐵建設(shè)對(duì)部分地區(qū)可能造成的影響。重點(diǎn)關(guān)注以省域中心城市為核心的半小時(shí)/一小時(shí)高鐵通勤圈，通過(guò)圈內(nèi)綜合交通設(shè)施一體化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和用地一體化發(fā)展。對(duì)可能受到虹吸影響的城市進(jìn)行合理預(yù)判，通過(guò)縮小其與核心城市的公共服務(wù)水平差距、提升特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)吸引力、建立與核心城市合作機(jī)制等諸多舉措盡量減少負(fù)面影響。

　　規(guī)劃應(yīng)對(duì)二

　　優(yōu)化資源調(diào)配，加強(qiáng)交通設(shè)施與空間布局匹配性，提高整體運(yùn)行效率。對(duì)于武漢、鄭州等重要交通樞紐城市，要重點(diǎn)保障重大交通廊道、樞紐及配套用地的供給。加強(qiáng)多種交通模式高效銜接，布局或預(yù)留保稅區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、物流區(qū)等重要功能區(qū)，引導(dǎo)各類資源向重要交通樞紐地區(qū)集聚，將交通優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為樞紐經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

　　結(jié) 語(yǔ)

　　面對(duì)人口城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域交通格局等方面的這些新趨勢(shì)和新要求，應(yīng)積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)，認(rèn)真研究這些趨勢(shì)變化可能對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃帶來(lái)的影響，提出既符合長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)和客觀規(guī)律，又契合省情的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃舉措，切實(shí)體現(xiàn)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和綜合性。

　　[1]面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年

　　[2] 走以人民為中心的城鎮(zhèn)化中國(guó)道路 ——中國(guó)城鎮(zhèn)化大勢(shì)與對(duì)策研究，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年

　　[3] 面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年

　　[4] 中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究（2021-2035年），清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2018年

　　[5] 龍瀛.收縮的城市，2018年

　　[6] 面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院，2019年