導讀

　　從今年6月份開始，我國多地發(fā)生洪澇地質災害，對人民的生命財產(chǎn)造成了嚴重損失，防汛形勢十分嚴峻，防汛工作刻不容緩。面對這場特大洪災，中國城市規(guī)劃學會組織專家、學者，從規(guī)劃視角探討防洪減災。

作者

　　章明宇，男，博士，博士后，浙江大學城市規(guī)劃與設計研究所

　　華  晨，男，博士，浙江大學城市規(guī)劃與設計研究所，所長，教授；浙江大學建筑設計研究院有限公司，總規(guī)劃師

水能載舟，卻不能載車

　　如果說需要比一比中國哪個城市的公交車司機技術最好，相信各地的“老司機”都愿意和大家切磋切磋。但如果說哪兒的公交車司機的全地形駕駛經(jīng)驗最為豐富，那應該非武漢師傅莫屬。因為他們不僅在公路上馳騁，在夏季往往還需要經(jīng)常“兩棲”駕駛。然而在一身高超本領的背后卻是武漢人民的無奈。作為長江流域重要的節(jié)點城市，武漢三鎮(zhèn)橫跨長江兩岸，自古以來就飽受水患之擾。為了抗擊洪水，武漢長江干堤不斷加固抬高，在汛期來臨時的“懸河”現(xiàn)象導致城市內澇無法順暢排出，給城市居民的生產(chǎn)生活造成嚴重影響。

圖1 武漢公交車在城市道路上涉水前行

　　當然，這種現(xiàn)象并非武漢所特有，造成洪水與內澇的影響因素也很多樣。洪澇災害作為我國最為常見的自然災害，每年造成的人員傷亡與經(jīng)濟損失巨大。為了保障老百姓的生命財產(chǎn)安全與社會經(jīng)濟發(fā)展成果，我國作為“基建狂魔”在水利設施建設方面保持著長期的、龐大的資源投入，三峽工程等一批世界領先的水利設施已經(jīng)投入使用并發(fā)揮了卓越的防洪效用，推動綜合防洪能力穩(wěn)步提升。

　　然而面臨越來越復雜且難以預測的氣候變化，人居環(huán)境依然時刻處于洪澇災害的陰影之下。從今年6月2日至7月12日，中央氣象臺連續(xù)40天發(fā)布暴雨預警，全國共有433條河流發(fā)生超警以上洪水，其中109條河流發(fā)生超保洪水，33條河流發(fā)生超歷史洪水；長江、黃河上游、珠江流域西江和北江、太湖先后發(fā)生1號洪水。依據(jù)最新的衛(wèi)星遙感監(jiān)測顯示，7月14日06時，鄱陽湖主體及附近水域面積達4403平方公里，約是枯水期水域面積的8倍，往年豐水期水域面積的1.5倍，已經(jīng)接近我國最大湖泊——青海湖的水域面積，并仍然保持著擴大趨勢。中國最大湖泊稱號桂冠易主，意味著鄱陽湖周圍城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷著嚴峻的洪水考驗?？傮w上來看，2020年內的洪水汛情已經(jīng)超過1998年特大洪水。

圖2 鄱陽湖水域面積變化

　　為何在水利設施建設卓有成效的2020年，依然會出現(xiàn)如此大規(guī)模的洪澇汛情？這或許是縈繞在很多人心中的一個疑惑。拋開氣候變化這一全球級現(xiàn)象，我們不妨換一個視角進行解讀。1998年到2020年，是中國社會經(jīng)濟發(fā)展最為快速的20年，我國城鎮(zhèn)化水平從1998年的33.35%提升到2019年60.06%，增長了約一倍，超過4億人口從鄉(xiāng)村遷移到城市居住、生活、工作，城鎮(zhèn)村建設用地面積從2001年的3.73億畝增長到2016年的4.71億畝。大規(guī)模城市建設過程中的用地性質轉變，導致原有生態(tài)滲水地面變成道路、建筑等不滲水硬質地面，加快了暴雨的地表徑流速度，促使雨水快速匯集到江河湖等水系。與此同時，江河湖水系在城市建設過程中同樣受到破壞，河道填埋、水面侵占等現(xiàn)象屢禁不止，削弱了水系整體承載能力，造成洪峰的快速到來。此外，城市發(fā)展 “重地上、輕地下”的建設思路長期存在，防洪排澇設施建設欠賬較多，尤其是老城區(qū)的地下管網(wǎng)等設施老舊且更新難度較大，加劇了城市內澇災害的不利影響。

規(guī)劃使人們與水和解與共生

　　針對似乎愈演愈烈的城市洪澇災害，各個地方政府相繼提出了“五水共治”、“海綿城市”等新的城市規(guī)劃理念，并在系著重優(yōu)化提升城市防洪排澇設施的同時，通過其他政策工具不斷優(yōu)化城市綜合抗災能力。

　　對于極易遭受洪水災害的地區(qū)，城市政府通過城市更新改變用地性質，將城市建設用地轉變?yōu)樯鷳B(tài)用地，減少該區(qū)域的生產(chǎn)生活活動。例如武漢漢水與長江交匯處的南岸嘴地區(qū)，原本是漢陽區(qū)重要的工業(yè)、商業(yè)集聚區(qū)，中國近代最早的官辦鋼鐵企業(yè)漢陽鐵廠就在南岸嘴地區(qū)設有碼頭。受地勢所限，南岸嘴地區(qū)在1998年長江特大洪水中受災嚴重。

圖3 1998年武漢南岸嘴地區(qū)鳥瞰，圖源：魔都財觀

　　此后，武漢市政府在修建1280米駁岸堤壩的同時，對南岸嘴地區(qū)進行城市更新，城市居民陸續(xù)遷出。在充分考慮防洪需求后，更新改造20余年的南岸嘴地區(qū)進行“生態(tài)留白”處理，減少該區(qū)域在洪水侵擾時的受災損失和防洪投入。

圖4 2020年武漢南岸嘴地區(qū)鳥瞰，圖源：魔都財觀

　　城市防洪理念逐步從單純的工程性防洪向綜合的生態(tài)型防洪轉變。宜疏不宜堵，是古代大禹治水就留下的寶貴經(jīng)驗。簡單的通過增高堤壩來防御洪水，將會帶來更高的決堤風險和更嚴重的災害影響。已有研究顯示堤壩兩側水位差每增加1.5 CM，決堤風險將增加60%。“韌性城市”概念的提出，就是通過提升城市各項系統(tǒng)的韌性，來減少城市受災損失，加強災后恢復重建能力。面向城市洪澇災害，韌性城市規(guī)劃需要直面洪水周期性的環(huán)境動態(tài)特征，通過提升城市的洪水適應能力（floodability），主動適應洪水，而非被動的抵抗洪水。例如對水利防洪駁岸和堤壩進行生態(tài)化設計，并在濱水空間預留足夠的防洪區(qū)域。堤壩等防洪設施的建設其本質是防御洪水，但同時濱水空間也是人們休閑娛樂的優(yōu)質場所。通過對于濱水空間的復合功能設計，使得該空間可在非汛期作為老百姓的活動場所，而在汛期充當洪水沖擊城市的緩沖地帶。

圖5 非汛期的海綿公園，圖源：人類居住

圖6 汛期海綿公園成為泄洪區(qū)，圖源：人類居住

　　此外，也可以通過擴寬河流空間，減輕河流高水位期對建成環(huán)境和人類的影響。如荷蘭“拓寬河流空間”項目，通過降低河灘、加深夏季河床、提防內移、降低防波堤及將其平行移防、建設河流分支、拆除或修改河面障礙物等方式，為洪水期間的水體留下足夠多的冗余空間，并加快洪峰流動速率。

圖7 荷蘭“拓寬河流空間”項目具體措施

　　隨著我國國土空間規(guī)劃體系的逐步完善，新的規(guī)劃框架能夠較好的彌補城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對于陸域空間的側重，將原本割裂的陸域空間與水體空間納入到同一個規(guī)劃平臺中，為“水土整合”的城市防洪規(guī)劃提供了非常好的工作基礎?；诎l(fā)展趨勢研判、空間資源調配、實施監(jiān)測預警等機制，規(guī)劃可以幫助城市復雜系統(tǒng)更好的應對洪澇威脅。在我國后續(xù)國土空間規(guī)劃實踐過程中，可以繼續(xù)推動如下方面工作：

1.編制流域性國土空間規(guī)劃，加強區(qū)域協(xié)調

　　洪澇災害是流域性的問題，單憑某一個城市的個體努力往往難以應對災害侵擾。雪山冰原的每一滴水，終將鑄就大江大河中的洶涌波濤；上游流域水系的每一次截彎取直、自然岸線破壞都有可能加劇下游洪澇災害破壞程度。為了保障流域整體安全，需要充分協(xié)調流域沿線各行政單元，在充分考慮上下游關系的基礎上合理利用水資源、岸線資源。通過流域性國土空間規(guī)劃，明確各地發(fā)展目標與建設底線，并搭建多方協(xié)作的溝通交流平臺，圍繞流域安全等核心問題進行有效協(xié)商。此外，依賴于逐漸成熟的國土資源監(jiān)測體系和數(shù)據(jù)平臺，可以從水土流失、河道變化等指標綜合研判流域洪澇風險，評估易受災區(qū)域，提前做好應急預案和工作計劃。當下，中央政府正在加快編制長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃，該規(guī)劃的科學編制與有效實施將為黃河、珠江等其余六大水系，以及其他小規(guī)模流域的流域性國土空間規(guī)劃的編制提供經(jīng)驗借鑒。

2.全面的適水性規(guī)劃設計（water adaption planning and design）

　　為了更好的應對城市洪澇，在具體的地方國土空間規(guī)劃中需要強調適水性規(guī)劃設計。對于城市不同建設區(qū)域，可以依據(jù)城市洪澇災害模型評定各區(qū)域的脆弱性，并按其脆弱性等級進行區(qū)域類型劃分，從而對該區(qū)域的用地開發(fā)“分類精準施策”。其中，對于容易受到洪澇災害影響的區(qū)域，可以設置適水性規(guī)劃建設導則，融入到控制性詳細規(guī)劃體系中，對建筑形式、建筑材料等具體內容提出明確規(guī)定。

　　同時，在城市公共空間設計過程中進一步凸顯適水性，充分考慮到城市洪澇災害的周期性特征，對公共空間進行復合功能規(guī)劃設計，滿足在平時、輕度災害、重度災害等不同場景下的多功能需求。通過營造這類灰色空間，加強城市整體儲水、蓄水能力，增添更多的泄洪區(qū)域，從而保護城市關鍵性生產(chǎn)生活空間。

圖8 日常使用過程中，紐約濱海岸線著力打造體育公園等公共空間，為擁擠的都市生活提供可以交流、游憩和舒緩壓力的場所。

圖9 面對輕度的洪澇災害，紐約濱海岸線轉變?yōu)樾购閰^(qū)，作為城市與河道之間的緩沖地帶，擴大水體承載能力。

圖10 面對嚴重洪澇災害情況，可移動的防洪堤壩將城市與洪水隔離，整個濱海岸線轉變?yōu)榉篮榭臻g。

　　如果我們對水露出笑臉，它也會很溫柔

　　“綠水青山就是金山銀山”，在看得見山、望得見水的詩意生活背后，需要與水共生、與水共融的人居環(huán)境建設與發(fā)展模式的支撐。我們有理由相信，隨著生態(tài)文明建設逐步融入到我國城市發(fā)展過程中，人與自然必將通過復雜的互動達成和解，形成新的生態(tài)平衡，實現(xiàn)人類文明的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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