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    摘要：介紹了國外國家公園實行特許經(jīng)營的經(jīng)驗，闡述特許經(jīng)營的基本特征和實行特許經(jīng)營的一些基本原則。揭示在我國的一些風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)實行的“特許經(jīng)營”所具有的整體性、壟斷性和不公開、不透明等缺陷，分析了以經(jīng)營等同于管理、以經(jīng)營取代管理給國家級風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)資源保護管理帶來的種種弊端。風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)的特許經(jīng)營問題，需要進一步的理論研究、個案調(diào)查，從而推動立法進程。��

1國外國家公園實行特許經(jīng)營的經(jīng)驗��
    特許經(jīng)營，是指政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇某項公共產(chǎn)品或服務的投資者或經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項公共產(chǎn)品或者提供某項服務的制度①。��
    國外在自然文化遺產(chǎn)資源保護、管理和經(jīng)營方面政企、事企分開、各司其職的成功經(jīng)驗是采取特許經(jīng)營的方式。當然，推行和實現(xiàn)特許經(jīng)營的前提是以國家法律的形式明確：(1)自然文化遺產(chǎn)資源的公共性、公益性和非營利性；(2)這些資源的所有權(quán)性質(zhì)；(3)國家和政府對風景名勝和遺產(chǎn)資源負有保護管理職責。��
    以美國為例，在其第一個國家公園(自然文化遺產(chǎn)的一種形式)建立將近100年之際的1965年頒布了《特許經(jīng)營政策法案》（Concessions Policies Act），其中的第一條首先闡明特許經(jīng)營政策法案的目的與建立國家公園的基本目的是一致的：保護國家公園的風景、野生動植物、自然和歷史目標，不僅為當代人提供可以某種方式享有的資源，也為后代人提供不受損害的可以享有的資源。然后，該法案明確指出，保護國家公園資源的價值，就需要對其中的公共住宿、娛樂設施和服務設施等進行嚴格的控制，以防止無管制、隨意地使用這些設施［1］。��  美國國會批準《特許經(jīng)營政策法案》，是要對已經(jīng)在美國國家公園經(jīng)過幾十年試點實踐的特許經(jīng)營模式進行規(guī)范。實行特許經(jīng)營的目的是試圖在國家公園中引入私人資金向游客提供服務，包括旅館、汽車旅館、簡易小屋、房車場、帳篷等。特許經(jīng)營費(franchise fees)一般是按經(jīng)營總收入(以收費發(fā)票為憑��②)的百分比繳納，但是，必須明確的是，收入數(shù)量并不是特許經(jīng)營追求的目標，相反，法案規(guī)定，經(jīng)營收入要服從被特許區(qū)域的資源保護目標以及以合理的價格向游客提供充足且恰當服務的目標。法案還規(guī)定，除非特許經(jīng)營合同的時限小于5年，特許經(jīng)營費至少每5年進行重新核定。該法案明確規(guī)定，在國家公園內(nèi)提供服務的原則是向游客提供服務。國家公園管理局已經(jīng)決定引導特許經(jīng)營者(Concessioner)重視滿足高水平的資源保護要求，提供與之相應的服務，包括令人滿意的且可以贏利的服務。特許經(jīng)營項目的盈利必須與滿足超前的國家公園保護目標相適應［2］��。��
    實際上，在經(jīng)濟學原理上，特許經(jīng)營是在國家公園保護管理中較好地體現(xiàn)政企、事企分開的模式。首先，特許經(jīng)營反映在政府規(guī)制行為上，是一種“以合同方式進行管制”的方式。每一個美國的國家公園特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體是美國國家公園管理局（National Park Service, NPS，美國國家公園的國家管理機構(gòu)，1916年依法成立）的上級主管——美國內(nèi)政部部長，具體特許經(jīng)營合同的管理是美國國家公園管理局。這樣，美國政府保護其自然文化遺產(chǎn)資源的思想、理念和對資源的基本規(guī)制，就可以通過特許經(jīng)營合同條款的形式全面、完整并且非常具體地體現(xiàn)出來。例如，到2005年，美國國家公園管理局特許經(jīng)營項目直接管理著在130個國家公園的591個特許經(jīng)營合同［3］��。��
    其次，通過特許經(jīng)營，在美國國家公園系統(tǒng)③中，充分體現(xiàn)資源保護、管理、監(jiān)督由政府承擔，經(jīng)營(包括向游客提供的食、宿、交通和娛樂服務)由第三方(既不是美國政府，也不是國家公園管理機構(gòu))提供的政企、事企分開的模式。美國國家公園推行特許經(jīng)營不以盈利為主要目的，雖然在美國《特許經(jīng)營政策法案》第三條中明確規(guī)定，允許并授權(quán)給特許經(jīng)營者在履行其應盡義務的前提下，取得與其資本投入相稱的盈利。但是，與每年20億美元的保護管理預算相比(表1)，美國國家公園管理局管理的特許經(jīng)營每年僅取得約8億美元的年收入［3］。不僅如此，按照《特許經(jīng)營政策法案》的條款，美國國家公園管理局還對某些投資改善國家公園內(nèi)不動產(chǎn)的特許經(jīng)營者實行補貼。��
    第三，美國國家公園特許經(jīng)營的目標是讓游客獲益(恰恰沒有考慮讓管理機構(gòu)獲利、讓經(jīng)營者獲暴利的目標)，因此，特許經(jīng)營需要通過競爭而不是壟斷獲得。1998年，美國頒布了《國家公園管理局特許經(jīng)營管理修正法案》（NPS Cvoncessions Management Improvement Act of 1998），它廢止了《特許經(jīng)營政策法案》中的某些條款，為了引進競爭機制、提高游客得到服務的質(zhì)量、更好地保有娛樂和服務設施、不使國家公園內(nèi)的商品和服務價格高于園外同等水平、不使一些特許經(jīng)營者獲得暴利，在特許經(jīng)營合同篩選過程中，特別優(yōu)先考慮小經(jīng)營者、短合同經(jīng)營者(最長為20年，而不是過去的30年)，采用新的補貼計算公式(鼓勵特許經(jīng)營者放棄經(jīng)營權(quán)，而不是擁有經(jīng)營權(quán))［3］。��
2特許經(jīng)營的特點和績效評估��
    特許經(jīng)營的重要特征之一是單個項目層次的而非整體層次的，正因為此，特許經(jīng)營合同的條款才能夠約定得比國家法律法規(guī)和國家公園總體規(guī)劃更具體、更詳細。顯然，未經(jīng)約定的經(jīng)營行為一律是不許可的，其隱含的意義是，特許經(jīng)營合同是比法律法規(guī)和總體規(guī)劃更為嚴格的契約。特許經(jīng)營的另一個特征是全過程透明、公開和接受社會監(jiān)督。任何一個招投標書、特許經(jīng)營合同(無論大小)、特許經(jīng)營企業(yè)的年度報告、管理者的年度評審報告都必須向社會公開并接受監(jiān)督。��
近年來，在我國一些風景名勝區(qū)特別是國家級風景名勝區(qū)試行了特許經(jīng)營制度，筆者自2001年起在貴州、四川、江蘇、浙江等地進行了相關的調(diào)查④。值得注意的是，與國外的模式完全不同，我國的風景名勝區(qū)所實行的特許經(jīng)營具有這樣一些中國特色：��
第一，目標改換。許多風景名勝區(qū)(其背后往往是地方政府)引入特許經(jīng)營制度的目的除了“為了解決管理與經(jīng)營的矛盾”外，還“為了彌補管理和保護經(jīng)費的不足”。也就是說，有些地方政府試圖通過這種模式達到政府不對自然文化遺產(chǎn)投入(或僅負擔管理人員工資，而不負擔管理運行費和資源保護費)，而名正言順地由被特許經(jīng)營的企業(yè)負擔資源管理和保護費用。而對由此引發(fā)的結(jié)果是，改變了風景名勝資源和自然文化遺產(chǎn)資源(特別是國家級和世界級)的公益性和非營利性，進而使遺產(chǎn)資源由典型的公共產(chǎn)品和公共資源轉(zhuǎn)變成為更為一般性的普通商品。��
�あ葜腥A人民共和國建設部（1996），《中國風景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書（1994年3月4日），見：建設部風景名勝區(qū)管理辦公室，《風景名勝區(qū)重要文件匯編》（非正式出版），第49-56頁。
第二，壟斷性、整體性。我國風景名勝區(qū)實行的特許經(jīng)營大多采取壟斷的、整體承包的方式，給被特許經(jīng)營者創(chuàng)造了最大的盈利空間，而忽視了對遺產(chǎn)資源保護和讓游客獲益等實行特許經(jīng)營最本質(zhì)和最原始的目標。��
第三，特許經(jīng)營合同或協(xié)議時間過長。一些協(xié)議短則四五十年，長則70年，完全摒棄了特許經(jīng)營模式引進競爭機制的優(yōu)勢，也即摒棄了特許經(jīng)營核心精神，實際上使得特許經(jīng)營模式在中國只剩下了一副空殼(名稱)，而失去了本原內(nèi)容。��
第四，經(jīng)營取代管理。由于一些整體的、長期的特許經(jīng)營協(xié)議不僅將景區(qū)內(nèi)的全部經(jīng)營項目，還將門票收取、游客安全、山林資源安全等重要任務以協(xié)議的形式交給了特許經(jīng)營企業(yè)(特別是一些景區(qū)的特許經(jīng)營企業(yè)“反客為主”，將其收取門票的一部分“返還給”管理機構(gòu))，所以，盡管在協(xié)議中一般也規(guī)定，景區(qū)管理機構(gòu)對企業(yè)的經(jīng)營行為按照總體規(guī)劃進行監(jiān)督，但是實際上，（1）管理機構(gòu)因需“伸手”向企業(yè)領取經(jīng)費而事實地失去了監(jiān)督企業(yè)的權(quán)威：(2)某些景區(qū)的總體規(guī)劃原本就具有較大的彈性和不可操作性，在我國的一些景區(qū)突破總體規(guī)劃，早就是可做不可說的現(xiàn)實。因此，事實上，在許多實行特許經(jīng)營的景區(qū)，管理機構(gòu)和特許經(jīng)營企業(yè)發(fā)生了嚴重“角色”錯位，以經(jīng)營取代管理，視經(jīng)營等同為管理已經(jīng)成為我國風景名勝區(qū)特許經(jīng)營的一個最大的特色。��
第五，幾乎所有的特許經(jīng)營協(xié)議或合同都不公開，甚至風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)管理機構(gòu)的大部分管理人員也不了解協(xié)議的條款和細節(jié)，因此整個特許經(jīng)營的過程也就無法接受社會的廣泛監(jiān)督。��

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    目前，在自然文化遺產(chǎn)地(包括風景名勝區(qū)和自然保護區(qū))實行特許經(jīng)營似乎成為一種改革的大趨勢。一般的管理體制改革不是革命，而只是對現(xiàn)行制度框架進行或大或小的改進，所以，應該允許探索、甚至允許失敗。但是，必須清醒地認識到，在關乎自然文化遺產(chǎn)資源的種種改革上，卻不允許失敗，因為這部分資源是不可再生的、不能人工再造的，是我國生物多樣性、文化多樣性的本底資源和戰(zhàn)略資源，關系到國家的生態(tài)環(huán)境安全。在針對國家遺產(chǎn)資源管理制度上的任何改革，一旦造成部分或整體被保護資源的損失和破壞，那么，這個改革便是不成功的。這里涉及兩方面的問題，其一，設立風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)的目的和方針是什么?我國設立風景名勝區(qū)的主要作用是：“（1）保護生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境；(2)發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活；(3)開展科研和文化教育，促進社會進步；(4)通過合理開發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟效益和社會效益”。風景名勝區(qū)工作的基本方針是：“嚴格保護，統(tǒng)一管理，合理開發(fā)，永續(xù)利用”⑤。我國自然保護區(qū)的保護對象是：“有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡”；建立自然保護區(qū)的目的是：依法劃出一定面積，對“保護對象予以特殊保護和管理”［4］。綜上，正本清源，風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)工作的基本點和主題是資源保護。保護就意味著保護對象是脆弱的、處于弱勢，需要處于強勢的人類社會為了自身的可持續(xù)發(fā)展和對資源的可持續(xù)利用給予特別的關愛和呵護。其二，怎樣判斷資源的損失和破壞?遺產(chǎn)資源是否遭到破壞的對照依據(jù)應該是建立風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)時資源本底調(diào)查的檔案資料，資源的變化情況評估應由各有關學科的專家給出。然而，在我國的一些景區(qū)，管理機構(gòu)對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督不僅軟弱乏力，而且很少以專家的評估為依據(jù)。��
3我國風景名勝區(qū)企業(yè)化管理的現(xiàn)實和弊端��
    在我國，相當多的風景名勝區(qū)實行企業(yè)化管理(包括自收自支的事業(yè)單位，在沒有非營利的法律規(guī)定的情況下其實質(zhì)也是企業(yè))。其中，風景名勝區(qū)實行企業(yè)化管理的典型模式是：(1)加入上市公司，其要害是將風景名勝區(qū)的門票收入的全部或一部分作為上市公司的經(jīng)營收入［5］；(2)成立旅游公司。��
    如一些學者所述，政府、企業(yè)、非政府非營利組織的目標是不相同的［6、7］。企業(yè)追求的是利潤最大化，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，“法無禁止即自由”是企業(yè)的行動準則，事后懲罰是社會法律運行的程序，這些都使企業(yè)的自律成為問題。再加上其他的不確定因素，企業(yè)的行為經(jīng)常表現(xiàn)出盲目性、短期性和非公共性［8］。而遺產(chǎn)資源和風景名勝資源具有公共性、公益性和非營利性，它們不是經(jīng)濟開發(fā)類型的資源。將風景名勝區(qū)的管理機構(gòu)改制為企業(yè)或變相改制為企業(yè)，單純從經(jīng)營的角度看，似乎是可以提高經(jīng)營效率、增加收益，而實際上，風景名勝區(qū)企業(yè)化管理，特別是上市經(jīng)營存在諸多不利于資源保護的弊�。邯�
 (1)從根本上改變了風景名勝資源的公共性、公益性和非營利性��
    雖然目前我國政府還沒有出臺國家級法律明確規(guī)定風景名勝資源的性質(zhì)和保護管理目標，然而，根據(jù)風景名勝資源和遺產(chǎn)資源的資源特殊性［9］，我國政府簽署的國際公約(如《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《生物多樣性公約》等)所做的承諾，參照世界各國的歷史經(jīng)驗教訓，在我國，對風景名勝資源和遺產(chǎn)資源性質(zhì)做出法律規(guī)定是遲早的事情。具有公共性、公益性和非營利性的風景名勝區(qū)資源和遺產(chǎn)資源首要管理目標是為了當代和后代人民的可持續(xù)享有和利用而進行資源保護。��
 (2)企業(yè)化的結(jié)果是以經(jīng)營取代保護管理��
    為了使風景名勝資源和遺產(chǎn)資源被全體人民享有和利用，風景名勝區(qū)內(nèi)和世界遺產(chǎn)地的經(jīng)營性項目就必須在管理者的監(jiān)督管理下進行，所有的經(jīng)營活動必須服從資源保護的目標。因此，從這個意義上，風景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營活動是有嚴格資源保護管理約束的企業(yè)行為，而不是一般的企業(yè)行為。風景名勝區(qū)企業(yè)化管理，弱化了資源保護管理，強化了經(jīng)營盈利，結(jié)果是經(jīng)營壓倒了管理，是對風景名勝資源和遺產(chǎn)資源保護管理和經(jīng)營的重大角色錯位。��
 (3)企業(yè)化是導致風景名勝區(qū)和遺產(chǎn)地高額門票的主要原因��
    幾乎在所有企業(yè)化管理的風景名勝區(qū)，門票都成為企業(yè)的重要經(jīng)營性收入。我國風景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)地的門票相對于國民的平均收入為全世界最高水平［10］。如果承認風景名勝資源和遺產(chǎn)資源的公共性、公益性和非營利性，那么，全體人民群眾就應該可以不分性別、年齡、民族、收入的差異，平等地享有和利用風景名勝資源和遺產(chǎn)資源，因此，公平原則就要求風景名勝區(qū)不能設置門票的高門檻，不能因收入因素拒絕一部分人群享有公共的遺產(chǎn)資源。��
    如果承認風景名勝資源和遺產(chǎn)資源的公共性、公益性和非營利性，那么，風景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)地的門票就只能作為保護管理費用(在目前有些風景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)地幾乎沒有政府資源保護管理經(jīng)費預算的情況下)或保護管理費用的補充(在有些風景區(qū)有少量資源保護管理經(jīng)費的情況下)，而不能成為景區(qū)企業(yè)的高額利潤。將門票收入納入企業(yè)的經(jīng)營范圍，而在目前國家(代表者：發(fā)改委)將風景名勝區(qū)門票定價權(quán)下放給地方的現(xiàn)狀下，企業(yè)很容易不是根據(jù)國民的收入狀況和資源保護的成本，而是按照自身的經(jīng)營狀況和市場的需求要求提高門票水平。��
總而言之，風景名勝區(qū)的企業(yè)化管理，可能有利于某些企業(yè)，但是，非常不利于風景名勝資源和遺產(chǎn)資源的長久保護、管理，特別不利于全體人民公平的享有和利用，與我國政府目前提倡的建立和諧社會和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的理念是相悖的。��
4結(jié)語��
    值得引發(fā)我們思考的是，在我國的風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)實行整體性、壟斷性的所謂“特許經(jīng)營”，往往集中在那些優(yōu)質(zhì)的(知名度較高、游客量較多、門票收入情況較好)自然文化遺產(chǎn)地，而對于那些地處邊遠、少數(shù)民族聚集、貧困地區(qū)的風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)(確實存在保護管理經(jīng)費非常困難、周邊和內(nèi)部農(nóng)村社區(qū)因保護資源而喪失發(fā)展經(jīng)濟的機會，如限制或禁止工業(yè)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā))卻缺乏良好的反哺機制和補償制度。實際上，在國外，正是政府，特別是中央政府，通過統(tǒng)一管理體制和政府的財政手段，以“豐”養(yǎng)“欠”、以“富”養(yǎng)“貧”，在真正實行公益性和非營利性原則的基礎上，可以比較公平、合理地實現(xiàn)對國家級(包括世界級)遺產(chǎn)資源的較好保護管理，而并不需要通過改變資源性質(zhì)、改變管理機構(gòu)性質(zhì)的極端方式去解決經(jīng)費問題。另一方面，通過引入特許經(jīng)營的模式，讓管理者行使真正的管理職責，讓善于經(jīng)營者從事職業(yè)的經(jīng)營。但是，全部經(jīng)營行為必須以公開透明、公平競爭、打破壟斷的方式，在管理者有效監(jiān)督之下，各得其所，形成良性的管理-經(jīng)營機制，從而較好地實現(xiàn)資源保護的最終目標。��
    為什么有些國人偏愛借用國外概念的殼、而行自我定義之事?為什么有些學者在沒有系統(tǒng)研究、沒有全面了解國外國家公園實行特許經(jīng)營的法律條件和制度背景的情況下，以“市場經(jīng)濟、私有化、企業(yè)化是世界自然保護的大趨勢”、“與國際接軌”等作為理由和依據(jù)，對那些假特許經(jīng)營“推波助瀾”?在處于社會轉(zhuǎn)型期的我國，各種思想和理論的交織本來十分自然，各種利益集團垂涎公共資源也屬正常的逐利行為，毫不奇怪。關鍵是決策者的遺產(chǎn)資源保護目標不能動搖�？茖W發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展的理念需要融入具體的執(zhí)政行為，高超的執(zhí)政能力需要通過處理復雜事務和控制復雜局面來得以具體體現(xiàn)。��
    在我國一些風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)發(fā)生的假特許經(jīng)營問題，集中反映出我國的自然文化遺產(chǎn)資源保護管理和資源利用嚴重缺乏法律法規(guī)體系的現(xiàn)實，已出臺的各種政策之間不僅缺乏相互制衡，而且相互多有矛盾，于是，給偏愛“借殼”的人留下了想象和行動的空間，可以實施假特許經(jīng)營之名，行風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)企業(yè)化管理之實。對此，決策者和學者必須保持清醒的認識。推進研究、積累和跟蹤調(diào)查案例，在此基礎上加快立法，建立互相制約的關于自然文化遺產(chǎn)資源的法律體系，不給假特許經(jīng)營以生存空間，惟此“人間正道”。��
①該定義參考了建設部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條，www.cin.gov.cn。但是，因為資源自身的性質(zhì)不同，自然文化遺產(chǎn)保護區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營管理應有別于市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營管理。��
②在美國，所有收費行為均由收費機打印收費憑證，該憑證就是發(fā)票。��
作者簡介：張曉,1957年生,女,湖南人,中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心研究員、中國社會科學院研究生院教授(北京100732)
③美國國家公園系統(tǒng)(或體系)包括國家公園、國家保護區(qū)、國家保留地、國家歷史公園、國家紀念地等20大類，總數(shù)超過300個。��
④由于眾所周知的原因，本文不便公開調(diào)查的細節(jié)。

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（轉(zhuǎn)自“中國園林”2006年第8期）